Vincolo al fondo decentrato

Nella precedente circolare del 7 luglio 2011 abbiamo illustrato gli indirizzi
applicativi di interesse per gli enti locali, forniti dalla Ragioneria Generale dello Stato
con la circolare n. 12 del 15/04/2011, con riferimento alle singole disposizioni
previste dall’articolo 9 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
nella L. 30 luglio 2010, n.122, relative al contenimento dei trattamenti economici dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche.
Per quanto riguarda in particolare le indicazioni sull’applicazione dell’art. 9,
comma 2-bis, che, come noto, dispone da un lato il blocco del fondo per le risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, per il triennio 2011-2012-2013, rispetto al corrispondente importo
dell’anno 2010, e dall’altro la relativa decurtazione automatica in misura proporzionale
alla riduzione del personale in servizio, la Ragioneria Generale dello Stato non fornisce
in modo esaustivo tutte le indicazioni operative necessarie per la relativa applicazione,
generando ulteriori problemi interpretativi.
Come già anticipato, in questa circolare proveremo ad analizzare nel dettaglio
tutte le relative criticità fornendo alcune riflessioni e, ove possibile, indicazioni
operative, nel rispetto del dettato normativo, ad integrazione di quanto già illustrato
nella nostra precedente circolare del 5 maggio 2011 in merito ai vincoli per la
costituzione del fondo per l’anno 2011.
Ammontare delle risorse soggette a blocco:
come già anticipato nella nostra precedente circolare, il primo problema riguarda
l’ammontare delle risorse soggette a blocco; come precisato dalla Ragioneria Generale
dello Stato, la limitazione imposta dalla legge riguarda il fondo delle risorse per il
trattamento accessorio complessivamente costituito.
Problema: la circolare non affronta la questione dell’inclusione o meno delle risorse
di cui all’art. 15, comma 1, lett. k, CCNL 1/4/1999 (incentivi progettazioni interne,
recupero evasione ICI, ecc.) nel suddetto blocco. Rimane pertanto tale dubbio,
suffragato anche da contrastanti pareri delle varie sezioni delle Corte dei Conti.
L’orientamento della Ragioneria Generale è quello probabilmente di non prevedere
alcuna eccezione rispetto a quanto letteralmente disposto dal dettato normativo che,
si ricorda, fa riferimento a “l’ammontare complessivo delle risorse per il trattamento
accessorio”.
L’orientamento da noi condiviso è quello che esclude le risorse di cui all’art. 15, comma
1, lett. k, dal blocco di cui all’art. 9, comma 2-bis, per le ragioni espresse nella nostra
circolare Personale del 5 maggio 2011, per il cui contenuto ad essa si rimanda.
Tale tesi si rafforza ulteriormente se si considerano altresì le possibili conseguenze
che potrebbero derivare dall’interpretazione più restrittiva fornita dalla Ragioneria
Generale dello Stato:
1° caso: negli anni 2011-2012-2013 le risorse ex. art. 15, comma 1, lett. k, sono
inferiori a quelle dell’anno 2010.
Conseguenza: pur rimanendo nel limite del totale del fondo 2010, l’Ente potrebbe
aumentare le altre risorse variabili (ad. es. quelle previste dall’art. 15, commi 2 o 5); in
tal caso, però, si produrrebbe un aumento della spesa del personale (si ricorda infatti
che le risorse ex. art. 15, comma 1, lett. k sono escluse dal calcolo della spesa del
personale ai fini del contenimento), nonché un’eventuale maggiore spesa dovuta al
ricorso ad incarichi esterni.
2° caso: negli anni 2011-2012-2013 le risorse ex. art. 15, comma 1, lett. k, sono
superiori a quelle dell’anno 2010.
Conseguenza: per poter erogare tali compensi a pochi dipendenti per le attività
previste dalla legge (incentivi progettazioni interne, recupero evasione ICI, ecc.), che
peraltro si autofinanziano, l’Ente è costretto a ridurre altre risorse variabili (ad. es.
quelle previste dall’art. 15, commi 2 o 5) che potevano essere messe a disposizione per
tutto il personale; se poi l’Ente non ha altre risorse variabili da ridurre (si pensi al
caso di Enti che non hanno rispettato il Patto di stabilità nell’anno precedente, oppure
che hanno sforato la spesa di personale), si troverebbe comunque nell’impossibilità di
erogare tali maggiori risorse per rimanere entro il tetto del 2010.
In ogni caso, si ribadisce che in attesa, a questo punto, di un’eventuale pronuncia delle
Sezioni Riunite della Corte dei Conti, si consiglia di optare per una scelta prudente in
merito inserendo nella costituzione del fondo per l’anno 2011, come limite, la stessa
quota prevista per l’anno 2010.
Decurtazione automatica delle risorse decentrate a seguito della riduzione
del personale in servizio:
gli altri problemi applicativi di quanto espresso dalla Ragioneria Generale dello Stato
riguardano la riduzione del fondo in proporzione al personale in servizio. Come già
analizzato, la circolare n. 12 del 15/04/2011 della Ragioneria Generale dello Stato
propone una formula matematica: per ciascuno degli anni 2011-2012-2013, occorre
confrontare il valore medio dei presenti nell’anno di riferimento rispetto al valore
medio relativo all’anno 2010, intendendosi per valore medio la semisomma (o media
aritmetica) dei presenti, rispettivamente, al 1° gennaio e al 31 dicembre di ciascun
anno. La variazione percentuale tra le due consistenze medie di personale
determinerà la misura della variazione da operarsi sul fondo (per la relativa formula
matematica si veda la nostra precedente circolare).
Problema n. 1: la consistenza media del personale in servizio per ciascuno degli anni
2011-2012 e 2013 si può calcolare solamente alla fine di ciascun anno di riferimento,
mentre la costituzione del fondo in linea di massima deve essere fatta all’inizio di
ciascun anno di riferimento. Quando si procede alla riduzione del fondo? Si ritiene che
la costituzione del fondo dovrà essere effettuata come previsto nell’anno di
riferimento utilizzando risorse pari a quelle del 2010 (se non si prevedono cessazioni).
Tale costituzione dovrà essere poi in ogni caso rivista nei primi mesi dell’anno
successivo prima di erogare tutti i compensi accessori legati alla produttività e
procedere alla relativa decurtazione che, come previsto dalla norma, è “automatica”.
Problema n. 2: se un dipendente cessa alla fine dell’anno 2011, ad esempio con
decorrenza 31/12/2011, si deve procedere alla decurtazione del fondo per l’anno 2011
per sei mesi come prevede la formula della media, anche se di fatto tale dipendente è
stato in servizio tutto l’anno. Nel caso si ritiene più condivisibile la posizione della
Corte dei Conti della Lombardia espresso con il parere n. 324/2011, secondo la quale la
riduzione per i cessati in corso d’anno deve avvenire con il criterio del pro rata
temporis e non come media dei dipendenti in servizio.
Problema n. 3: quali risorse vanno decurtate: le stabili, le variabili o in misura
proporzionale le stabili e le variabili? Nella nostra circolare del 5 maggio 2011 avevamo
ipotizzato, come soluzione per noi più corretta, la riduzione proporzionale delle risorse
stabili e delle risorse variabili. Pur mantenendo tale posizione, tale ipotesi è fattibile a
determinate condizioni. Infatti, negli Enti che avessero già esaurito il budget delle
risorse stabili, qualora si verificasse ad esempio la cessazione di un dipendente in
posizione iniziale di accesso alla categoria A1, B1, C1, D1, non potendo mettere in
discussione istituti giuridici già concessi al restante personale (es: progressioni
orizzontali), non risulta fattibile alcuna decurtazione del fondo parte stabile.
Viceversa, sempre qualora si verificasse il caso di cui sopra, se l’Ente non avesse
risorse variabili da decurtare (si pensi al caso di Enti che non hanno rispettato il Patto
di stabilità nell’anno precedente, oppure che hanno sforato la spesa di personale),
risulterebbe fattibile solo la riduzione della parte stabile. La situazione si complica nel
caso estremo in cui l’Ente avesse esaurito il budget della parte stabile e non avesse
risorse variabili da decurtare, non risulterebbe fattibile alcuna riduzione del fondo.
Tenendo presente che l’unica certezza è che il totale del fondo per l’anno di
riferimento deve essere automaticamente ridotto in caso di riduzioni di personale in
servizio e non essendoci alcuna indicazione precisa su quali risorse vadano decurtate,
si ritiene che in linea di principio sia più corretta la riduzione proporzionale delle
risorse stabili e delle risorse variabili. Qualora questo non fosse possibile, la riduzione
potrà essere operata, per i casi sopra esposti, o sulle risorse stabili o su quelle
variabili. Nel caso estremo in cui l’Ente avesse esaurito il budget della parte stabile e
non avesse risorse variabili da decurtare, si dovrà dare atto che non risulta fattibile
alcuna riduzione del fondo.
Problema n. 4: se il dipendente che cessa percepisce un salario accessorio inferiore
alla media (si pensi ad esempio allo stesso caso di cui sopra, ossia ad un dipendente in
posizione iniziale di accesso alla categoria A1, B1, C1, D1, senza altre indennità), si
crea uno squilibrio nel fondo in quanto la decurtazione in misura pari al valore medio
risulta superiore al risparmio reale. Si dovranno rivedere pertanto al ribasso le
risorse a beneficio degli altri dipendenti, ove possibile (si vedano ad esempio i casi di
cui sopra).
Problema n. 5: la Circolare nulla dice su cosa accade nel fondo se l’ente procedesse
alla sostituzione del dipendente cessato nel 2011 nel corso del 2012, come è ammesso
negli enti non soggetti al patto o per le sostituzioni di personale di vigilanza negli enti
soggetti al patto.
Si ribadisce quanto espresso nella circolare del 5 maggio, ossia che la norma riguarda
la riduzione di personale e non le cessazioni, pertanto si ritiene che il fondo non vada
decurtato nel caso in cui l’Ente proceda alla sostituzione di personale cessato anche se
in anni successivi. Occorre però che le sostituzioni siano previste nel documento di
programmazione del fabbisogno di personale, dove, come si ricorda, devono essere
previste anche le eventuali risorse ex. art. 15, comma 5, CCNL 1/04/1999.
Maggiori problemi li hanno i Comuni soggetti al patto per i quali è prevista la
sostituzione di personale nei limiti del 20% della spesa del personale cessato. Per
questi Enti infatti l’art. 9, comma 11, D.L. 78/2010 prevede, nel caso tale 20% non
consenta di procedere ad alcuna assunzione, di cumulare nel tempo queste quote al
fine di raggiungere l’unità. Seguendo il calcolo proposto dalla Ragioneria Generale dello
Stato, però, il fondo si riduce nel tempo, con la conseguenza che quando l’Ente è
legittimato ad effettuare l’assunzione, lo stesso non si può aumentare. In ogni caso, a
noi sembrerebbe più corretta una soluzione, come quella da noi ipotizzata nella
circolare del 5 maggio, che preveda la riduzione del fondo per una quota
corrispondente ad ogni dipendente non sostituito o a parte di esso.
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