Utilizzo del mezzo proprio - l’art. 6, c. 12 del D.L. n. 78/2010

Premessa


La disapplicazione delle norme di legge inerenti alla

possibilita` di utilizzare un proprio mezzo di trasporto

per recarsi in missione, da parte di un dipendente

pubblico, operato dall’art. 6 c. 12 del D.L. n.

78/2010, conv. in legge n. 122/2010, ha determinato

un forte sconcerto tra chi deve occuparsi della

gestione del personale dipendente, oltre che piu`

in generale, tra tutto il personale che piu` o meno

frequentemente ha fatto ricorso a questa particolare

forma di autorizzazione per svolgere le sue funzioni

al di fuori della normale sede di lavoro. Non v’e`

infatti chi non abbia riscontrato un palese contrasto

tra la disposizione di legge e le sue stesse finalita` di

contenimento dei costi degli apparati amministrativi,

essendo palese e concreto l’incremento in termini

di costi e/o il decremento in termini di efficienza,

che questo nuovo regime porta con se´.

Una recente pronuncia della Corte dei conti della

Lombardia (n. 949 del 1º ottobre 2010) porta un

po’ di luce su questa materia suggerendo una plausibile

soluzione interpretativa delle norme in questione

che salvaguardi contemporaneamente efficienza

e razionalizzazione dei costi.

La stretta sulle spese per missioni ...

L’art. 6 del D.L. 78 del 31 maggio 2010, convertito

in legge n. 122 del 30 luglio 2010, sotto la rubrica

‘‘Riduzione dei costi degli apparati amministrativi’’,

introduce limiti e restrizioni considerevoli in tema di

spesa per missioni e trasferte per tutte le amministrazioni

pubbliche. La norma ha dichiaratamente la finalita`

di ridurre la spesa degli apparati amministrativi,

come tutte le disposizioni dell’art. 6, e opera sia

nei confronti dei servizi che sporadicamente vengono

prestati al di fuori del territorio di competenza

dell’ente, che quelle connesse a spostamenti che il

dipendente e` chiamato a compiere nel territorio. In

particolare la norma prevede l’impossibilita` per le

singole amministrazioni di autorizzare spese per missioni,

anche all’estero, per un ammontare superiore

al 50% dell’analoga spesa sostenuta nell’anno 2009

determinata a consuntivo con il criterio di cassa.

Un taglio drastico alle risorse impegnabili per l’effettuazione

di tali servizi, che portera` con se´ la necessita`

di rivedere profondamente l’organizzazione

di ogni ente in questo ambito e certamente a effettuare

scelte per priorita`.

La norma esclude l’applicazione del taglio di spesa

per determinate tipologie di missione (missioni internazionali

di pace o connesse ad accordi internazionali

ovvero alla partecipazione a riunioni di organismi

internazionali o comunitari) nonche´ per le spese

sostenute per lo svolgimento di compiti ispettivi.

... e in particolare sull’utilizzo

del mezzo proprio

Il c. 12 della norma in esame, stabilisce con decorrenza

immediata dalla data di sua entrata in vigore, la disapplicazione nei confronti di tutto il personale

pubblico contrattualizzato di cui all’art. 3 del

D.Lgs. n. 165/2001, dell’art. 15 della legge 18 dicembre

1973, n. 836 e dell’art. 8 della legge n.

417 del 26 luglio 1978; analogamente e dalla stessa

data vengono caducati gli effetti di analoghe disposizioni

contenute nei contratti collettivi di lavoro.

Si tratta in sostanza delle norme che regolano la

possibilita` di autorizzare il dipendente all’utilizzo

del mezzo proprio per svolgere servizi fuori ufficio

e che ne quantificano i relativi rimborsi delle spese

sostenute.

Le due norme citate rappresentano l’unica fonte

normativa inerente al regime delle missioni e trasferte

in ambito pubblico, ed in particolare l’art.

15 della legge n. 836/1973 e` l’unico riferimento

normativo in cui e` prevista, previa autorizzazione,

la possibilita` del dipendente di spostarsi per ragioni

di servizio, utilizzando un mezzo di sua proprieta`, e

la conseguente possibilita` di ricevere un adeguato

rimborso delle spese sostenute, per cui la loro disapplicazione

ha indotto a considerare totalmente

abrogata ogni possibilita` non solo di ricevere specifici

rimborsi spese, ma addirittura di poter legittimamente

ricorrere a tale possibilita` per tutti gli spostamenti

per servizio.

Analisi della normativa disapplicata

Nell’ambito della regolamentazione generale del

‘‘trattamento economico di missione dei dipendenti

statali’’, disposto dalla legge n. 836/1973 ovvero

del quadro generale di regolamentazione delle casistiche

e delle situazioni in cui il dipendente pubblico

puo` essere chiamato a svolgere la sua attivita` lavorativa

al di fuori della ordinaria sede di lavoro e

dei conseguenti risvolti economici legati alla trasferta,

l’art. 15 detta una regolamentazione specifica

inerente la possibilita` da parte del dipendente di

utilizzare per gli spostamenti fuori ufficio, un proprio

mezzo di trasporto.

La norma in questione sembra dettare una regolamentazione

precisa e stringente limitando al c. 1

in modo preciso l’ambito soggettivo di applicazione,

ovvero si riferisce esplicitamente al personale

che eserciti funzioni ispettive, inoltre al comma

successivo definisce anche un preciso ambito territoriale

in cui tale modalita` di trasporto e` legittimamente

autorizzabile, ovvero l’ambito territoriale di

competenza dell’ente, comunque limitato al territorio

provinciale. Specifica inoltre una condizione

necessaria, ovvero l’accertamento della convenienza

economica rispetto ai normali servizi di trasporto

di linea.

La norma, oltre a definire le modalita` operative di

preventiva autorizzazione da parte del dirigente,

originariamente prevedeva la corresponsione a titolo

di indennita` onnicomprensiva di tutte le spese

sostenute per l’utilizzo del mezzo proprio, di un

importo pari a lire 43 per ogni chilometro percorso.

La stessa norma riconosce la possibilita` del dipendente

di farsi rimborsare anche spese accessorie all’utilizzo

del proprio mezzo quali quelle conseguenti

ai pedaggi autostradali

L’art. 8 della legge n. 417/1978 adegua l’importo

dell’indennita` chilometrica ragguagliandolo ad un

quinto del costo della benzina vigente nel tempo,

per ogni chilometro percorso.

Va notato che il successivo art. 9 della legge n.

417/1978 stabilisce una esplicita deroga all’ambito

territoriale suddetto; tale norma estende di fatto la

possibilita` di autorizzazione all’uso del mezzo proprio

alla generalita` dei dipendenti inviati in missione,

anche se non esercitanti funzioni ispettive, nei

casi in cui il luogo di missione non possa essere

raggiunto da mezzi pubblici, o comunque quando

l’orario dei mezzi esistenti non sia conciliabile

con lo svolgimento della missione (1).

L’estensione della disciplina

alla generalita` delle trasferte

Con successive disposizioni contrattuali i diversi

comparti di contrattazione pubblica, hanno declinato

tale disposizione alle peculiarita` del comparto,

estendendo in qualche modo l’ambito di applicazione

dell’Istituto. L’argomento del trattamento di

missione e trasferta fu infatti ripreso dall’accordo

intercompartimentale n. 395 del 23 agosto 1988 e

successivamente dall’art. 33 del D.P.R. n. 347 del

25 giugno 1983, recettivo dell’accordo nazionale

di lavoro del 29 aprile 1983 per il personale dipendente

dagli enti locali. E ` solo pero` con l’art. 41 c. 4

delle ‘‘Code contrattuali’’ CCNL 14 settembre

2000 che nella disciplina pattizia inerente agli enti

locali si introduce una piu` ampia possibilita` di utilizzo

del mezzo proprio per ragioni di servizio. Il

testo della norma recita infatti: ‘‘Il dipendente

puo` essere eccezionalmente autorizzato ad utilizzare

il proprio mezzo di trasporto, sempreche´ la trasferta

riguardi localita` distante piu` di 10 Km dalla

ordinaria sede di servizio e diversa dalla dimora

abituale, qualora l’uso di tale mezzo risulti piu` conveniente

dei normali servizi di linea. In tal caso ....

al dipendente ... il rimborso delle spese autostradali,

di parcheggio e dell’eventuale custodia del mezzo

ed una indennita` chilometrica pari ad un quinto

del costo di un litro di benzina verde per ogni

Km’’.

Seppure in un ambito piu` ampio, non ristretto

espressamente alle ipotesi di esercizio di funzioni

ispettive, la disposizione contrattuale rimarca comunque

l’eccezionalita` del ricorso all’utilizzo del

mezzo proprio, la possibilita` di utilizzarlo per spostamenti

non inferiori a 10 chilometri dalla sede di

lavoro, e la necessita` di comparare dal punto di vista

economico la convenienza di tale soluzione rispetto

al ricorso ai mezzi pubblici.

Gli effetti dell’art. 6 c. 12

del D.L. n. 78/2010

L’intervento abrogativo dell’art. 6 c. 12 del D.L. n.

78/2010 spazza via tali fonti normative e contrattuali

in modo inequivocabile; se sotto il profilo letterale

risulta difficile sostenere una qualche forma

di ultrattivita` dell’istituto dell’utilizzo del mezzo

proprio, sotto il profilo delle intenzioni del legislatore

ogni dubbio viene eliminato; dalla relazione illustrativa

del provvedimento D.L. n. 78/2010 presentata

al Senato, risulta infatti inequivocabilmente

la volonta` del legislatore di ... ‘‘sopprimere l’utilizzo

del mezzo proprio di trasporto... anche .. .nei casi

debitamente autorizzati’’.

Tale indirizzo, se da una parte ha reso chiara la volonta`

del legislatore, ha pero` aperto un forte dibattito

in merito alla sua efficacia in termini di riduzione

della spesa pubblica e in termini di efficienza

dell’azione amministrativa, con particolare riferimento

alle amministrazioni locali che spesso si sono

avvalse proficuamente della disponibilita` dei dipendenti

di utilizzare il proprio mezzo di trasporto;

si pensi che la maggioranza delle amministrazioni

locali deve gestire servizi su territori spesso molto

vasti in assenza di altri mezzi idonei a garantire

la presenza di propri addetti sul territorio. Siamo

quindi di fronte a un provvedimento che con l’intento

di ridurre i costi degli apparati amministrativi

(si veda in tal senso la rubrica dell’art. 6 del D.L. n.

78/2010), rende invece necessario, per non ridurre

l’efficacia dei servizi, ricorrere a soluzioni ben

piu` costose, quali l’acquisto di nuovi mezzi, o il noleggio

di mezzi di trasporto con conducente (taxi),

o anche semplicemente meno efficaci in termini di

utilizzo del tempo di lavoro del dipendente impegnato

fuori sede, come avverrebbe nel caso di sistematico

ricorso a mezzi pubblici di linea.

Di fronte a tale situazione molte amministrazioni si

sono temporaneamente orientate verso una soppressione/

sospensione delle autorizzazioni all’utilizzo

del mezzo di proprieta` del dipendente, ovvero,

in maniera decisamente meno elegante, alla soppressione

della sola liquidazione del rimborso delle

spese chilometriche sostenute dal personale in missione,

autorizzato all’utilizzo del mezzo proprio.

Del pari risulta diffusa la pratica di sospendere anche

il rimborso delle altre spese connesse all’utilizzo

del mezzo proprio in missione, quali il rimborso

dei pedaggi autostradali e le spese di rimessaggio e

parcheggio del mezzo di proprieta` del dipendente.

In ogni caso si tratta di provvedimenti cautelativi

finalizzati a evitare danni erariali, ma che non risolvono

il problema, scaricandolo sull’efficacia dei

servizi ovvero sul portafoglio del dipendente di

buona volonta` che si sobbarca i costi del proprio

mezzo per attivita` di servizio fuori sede. In ogni caso

si tratta di una situazione da cui occorrerebbe

uscire al piu` presto, prioritariamente con un intervento

abrogativo del legislatore, ma nell’emergenza

attraverso l’individuazione di linee interpretative

sostenibili, atte quanto meno a limitare i danni.

Le interpretazioni possibili

Sia lo stato della normativa scaturita dall’art. 6 c.

12 del D.L. n. 78/1973, che le intenzioni del legislatore

(esplicitate inequivocabilmente in sede di

relazione di presentazione del provvedimento al

Senato) non si prestano a letture diverse da quella

logico-letterale che comporta l’impossibilita` di applicare

le norme in esame dalla data di entrata in vigore

del D.L. n. 78/2010, tuttavia non sono mancati

tentativi di agire in via interpretativa sulla norma in

esame, con la finalita` di dare una sostenibilita` al

quadro normativo superstite anche sul piano dell’efficienza

ed efficacia dei servizi, e quindi tendenti

a limitare o annullare il blocco imposto dalla

Manovra estiva 2010.

Sostanzialmente i diversi sforzi interpretativi si

concretizzano in due distinte linee interpretative:

a) sulla base del testo letterale della norma, l’abrogazione

si riferisce esclusivamente al personale che

svolge attivita` ispettive, e non alla generalita` del

personale pubblico che puo` utilizzare il proprio

mezzo di trasporto, ricevendo l’adeguato rimborso

spese, per attivita` ordinarie (e quindi non ispettive!!).

Tale linea interpretativa e` stata sostenuta dalla

Regione Friuli-Venezia Giulia con parere prot. n.

10693 del 23 giugno 2010;

b) l’art. 6 c. 12 del D.L. n. 78/2010 disapplica l’art.

15 della legge n. 836/1973 e l’art. 8 della legge n.

417/1978, ma lascia vigente il successivo art. 9 legge

n. 417/1978. Tale norma consente, nel caso in

cui particolari esigenze di servizio lo impongano

e qualora risulti economicamente piu` conveniente,

l’uso del proprio mezzo di trasporto, comunque

autorizzato con provvedimento motivato, ‘‘anche

oltre i limiti della circoscrizione provinciale’’; di

conseguenza, la permanenza del corpo normativo

inerente la materia delle missioni e trasferte di questa

disposizione conferma la vigenza del ‘‘principio’’

della rimborsabilita` dei costi sostenuti per l’utilizzo

del mezzo proprio, seppure in casi particolari

e qualora sia economicamente piu` conveniente.

E `questa seconda la linea interpretativa che da piu`

parti si sta tentando di proporre quale via d’uscita

dallo stallo in cui l’art. 6 c. 12 ha messo il sistema.

Pur se l’argomento non e` stato affrontato nella Nota

Anci di piu` generale commento al D.L. n. 78/

2010 (2), si segnala che l’Associazione nazionale

comuni d’Italia, ha comunque fatto sentire la proprio

voce in materia con la nota della Sezione Emilia

Romagna prot. n. 15 del 13 luglio 2010. Con tale

pronuncia, seppure in forma dubitativa, si conclude

per l’autorizzabilita` dell’utilizzo del mezzo

proprio, in base al perdurare in vigenza dell’art. 9

della legge n. 417/1978.

Sulla stessa lunghezza d’onda, si registra l’intervento

del Dipartimento della Ragioneria generale

dello Stato, con circolare n. 36 prot. n. 89560 del

22 ottobre 2010 (3).

Secondo il Ministero dell’economia e finanze la disapplicazione

delle norme inerenti al mezzo proprio,

non si riferisce al personale che esercita funzioni

ispettive e piu` in generale attivita` istituzionali

di verifica e controllo sul territorio, in ragione della

particolare natura delle funzioni esercitate. Accogliere

la tesi inversa inficerebbe l’efficacia dell’azione

amministrativa degli uffici addetti a queste

attivita`. Deve comunque restare ferma la necessita`

di valutare in ogni caso con attenzione, e in chiave

di contenimento della spesa pubblica, se e quando

ricorrere a tale strumento attivando l’autorizzazione

all’uso del mezzo proprio solo nei casi in cui non

sia altrimenti possibile garantire le primarie funzioni

istituzionali di ispezione, verifica e controllo, e

in ogni caso, qualora la scelta del mezzo proprio

si rilevi economicamente piu` vantaggiosa.

La tesi sembra azzardata; se e` vero che le norme disapplicate

si riferiscono espressamente ‘‘al personale

che per lo svolgimento di funzioni ispettive

abbia frequente necessita`’’ per quale motivo, oltre

alla palese necessita` di proseguire efficacemente

nelle fondamentali attivita` ispettive, di verifica e

controllo del Ministero, si potrebbe concludere

per l’esclusione? La lettura acquista maggior senso

se la si legge in sintonia con un altro fondamentale

passaggio dell’art. 6 del D.L. n. 78/2010, ovvero la

disposizione, di cui si accennava in premessa, contenuta

nel terzo periodo del c. 12, che esclude

espressamente le attivita` di tipo ispettivo effettuate

fuori sede dalla limitazione delle spese di trasferta

in misura non superiore al 50% delle analoghe spese

sostenute nel corso dell’anno 2009. Risulterebbe

palese, nell’ottica del Ministero, anche nella volonta`

del legislatore, l’intento di salvaguardare comunque

le attivita` di tipo ispettivo, fondamentale, ad

esempio, per le attivita` di controllo e repressione

dell’evasione fiscale proprie del Dicastero delle Finanze.

Quanto invece alla generalita` del personale dipendente,

anche non esercitante funzioni ispettive, la

permanenza in vigore dell’art. 9 della legge n.

417/1978 giustifica il perdurare della possibilita`

di autorizzare legittimamente il personale in trasferta

all’utilizzo del mezzo proprio. Il Ministero su

questo punto da pero` una lettura fortemente orientata

alle finalita` di ‘‘riduzione dei costi degli apparati

amministrativi’’ dell’art. 6 della Manovra estiva

2010, e rimarca che le autorizzazioni rilasciate

in tal senso, potranno avere effetto esclusivamente

a garantire la copertura assicurativa. Si rammenta

in proposito che all’entrata in vigore del D.L. n.

78/2010 alcune compagnie di assicurazione avevano

immediatamente segnalato l’impossibilita` di coprire

i sinistri occorsi al personale dipendente inviato

in missione con il proprio mezzo, in assenza

di una legittimazione giuridica valida all’autorizzazione.

Di fatto, facendo una espressa deroga per il

personale addetto a funzioni ispettive, di verifica e

controllo, si vieta non gia` la possibilita` di autorizzazione

all’utilizzo del mezzo proprio, quanto il

rimborso delle spese conseguenti.

Piu` di recente si registra invece la voce autorevole

della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo

per la Lombardia, che in risposta ad uno specifico

quesito sull’esatto ambito di applicazione dell’art. 6

c. 12 del D.L. n. 78/2010, e di conseguenza sull’ammissibilita`

di residue ipotesi di autorizzazione

all’uso del mezzo proprio dei dipendenti di enti locali

in trasferta, ha prodotto la delibera n. 949 del 1º

ottobre 2010 (4).

La pronuncia della Corte, che fa seguito ad uno

specifico quesito di un ente territoriale, riguarda

espressamente il caso di dipendenti che non svolgono

attivita` di tipo ispettivo, ma che devono comunque

effettuare frequenti spostamenti all’interno

del territorio di competenza dell’ente per ragioni

connesse al servizio. L’ente istante rappresenta la maggiore

dispendiosita` del servizio organizzato

con vetture di proprieta` dell’ente rispetto al riconoscimento

del rimborso chilometrico ai dipendenti

che usino il proprio mezzo.

Il Collegio incentra la sua analisi prima di tutto sull’esatta

individuazione dell’ambito di applicazione

della norma e sulla verifica eventuale residuale ipotesi

di autorizzazione dell’uso del mezzo proprio.

In questo senso la Corte preliminarmente sgombra

il campo da qualsiasi dubbio inerente possibili

esclusioni dall’ambito di applicazione dell’art. 6

c. 12, stabilendo inequivocabilmente che l’effetto

disapplicativo della norma in esame colpisce sia i

dipendenti che svolgono funzioni ispettive (art.

15 c. 1 legge n. 836/1973) che la generalita` dei dipendenti

esercitanti altre funzioni (c. 3), in ragione

della ratio di contenimento della spesa della p.a.

che pervade tutto il provvedimento in esame. Il secondo

luogo l’esame della Corte si spinge a verificare,

confermandola, la portata disapplicativa del

D.L. n. 78/2010 anche nei confronti delle analoghe

disposizioni contrattuali, e segnatamente, nell’ambito

del comparto regioni-enti locali, dell’art. 41

del CCNL 14 settembre 2000, avendo, entrambe

le disposizioni disapplicate, una ‘‘medesima portata

contenutistica’’. In questo senso siamo quindi di

fronte ad una dissonante diversita` di opinioni rispetto

a quanto sostenuto dal Ministero dell’economie

e delle finanze.

Nel piu` stringente merito della questione in esame,

la Corte, argomentando in base alla permanenza in

vigore dell’art. 9 della legge n. 17/1978, afferma

che nell’ambito delle Autonomie locali, tale disposizione

non riguarda direttamente la pura e semplice

razionalizzazione della spesa pubblica, bensı` in

una visione piu` ampia, l’autonomo potere di ogni

singola amministrazione di organizzazione dei propri

servizi. In quest’ottica l’ente territoriale legittimamente

puo` valutare le ‘‘particolari esigenze di

servizio’’ che impongano il ricorso all’autorizzazione

all’uso del mezzo proprio, previa verifica della

sua maggiore convenienza economica. E tale

esercizio dell’autonomia organizzativa degli enti

locali, sancito ormai inequivocabilmente dal nuovo

testo del Titolo V della Costituzione, potra` in ogni

caso determinare benefici effetti anche sul versante

della spesa pubblica.

La Sezione Lombardia conclude sposando una interpretazione

costituzionalmente orientata, in base

alla quale l’intervento disapplicativo dell’art. 6

del D.L. n. 78/2010 non puo` incidere sugli autonomi

poteri del singolo ente di organizzare autonomamente

i propri servizi. Tale lettura, conclude la

Corte, non solo porta a ritenere che l’uso del mezzo

proprio puo` essere legittimamente autorizzato, se

cio` incrementa efficacia, efficienza ed economicita`

dei servizi resi con tale particolare modalita`, ma anche

che la regolamentazione di tale fenomeno, con

propria autonoma regolamentazione, rende sostenibile

sia la rifusione delle spese effettivamente sostenute

in proprio dal dipendente, che la copertura

assicurativa dei mezzi privati attraverso polizze sottoscritte

dall’ente.

Tale tesi interpretativa porta a concludere per la necessita`

che ogni ente, in rispetto dei principi di contenimento

della spesa pubblica ribaditi in materia

dall’art. 6 della Manovra estiva 2010, organizzi

autonomamente, con proprio atto regolamentare,

le ipotesi di autorizzazione all’utilizzo del proprio

mezzo di trasporto per i propri dipendenti inviati

in missione, fuori o all’interno del proprio territorio

di competenza, non fosse altro per colmare un’ultima

lacuna del quadro complessivo: essendo stato

disapplicato l’art. 8 della legge n. 417/1978, e completamente

venuta meno una disciplina normativa

che regoli l’entita` economica del rimborso chilometrico.

Va comunque evidenziato che tale autonoma regolamentazione

non puo` prescindere da una attenta

valutazione in merito a:

_ l’essenzialita` dei servizi interessati e quindi una

pre-selezione degli ambiti di ricorso all’utilizzo

del mezzo proprio;

_ l’individuazione di ipotesi in cui sia certa l’opportunita`

organizzativa della modalita` di trasporto

prescelta;

_ il richiamo costante a criteri di economicita` e efficienza

in questo tipo di scelta;

_ la necessita` che tali considerazioni vengano convogliate

in un atto autorizzativo ben motivato e circostanziato.

Naturalmente la regolamentazione dovra` essere finalizzata

ad una complessiva riduzione dei costi,

in considerazione del fatto che, le spese per l’utilizzo

del mezzo proprio, al pari di tutte le spese di

missioni e trasferte, dovranno essere ricondotte

nel 2011 al 50% dell’analoga spesa sostenuta nel

2009.

In ogni caso l’art. 6 c. 12 del D.L. n. 78/2010 deve

essere un’occasione per ripensare il sistema per rifondarlo

su binari di efficienza ed efficacia, in

un’ottica di ottimale utilizzo delle risorse.

di Paolo Belli

Responsabile del servizio contabilita` e pensioni Comune di Cesena