RANKING DEI COMUNI E SISTEMA DI VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE

SPUNTI DI RIFLESSIONE SUL RANKING DEI COMUNI E SUL SISTEMA DI VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE


Premessa generale

Questo documento integra e corregge quello sottoposto al seminario tecnico svoltosi in ANCI il 23 06 us., con l’obiettivo di definire una metodologia ANCI per il ranking dei Comuni e per la valutazione della performance.

L’ipotesi è quella di pervenire ad una metodologia condivisa dal Ministro e ad una piattaforma cui i Comuni possano aderire su base volontaria, per partecipare ad un modello nazionale delle autonomie che, guardando anche ai processi che interesseranno l’Amministrazione centrale, sappia però modulare e valorizzare le specificità organizzative dei Comuni e le stesse differenze che attraverso il sistema comunale. L’idea, è quella di dar vita ad un’iniziativa forte in tema di efficienza del lavoro pubblico locale e di trasparenza dell’azione amministrativa, da avviare rapidamente, cogliendo e interpretando gli indirizzi di riforma contenuti sia nella legge delega che nel decreto legislativo sia nella legge n. 42 in tema di federalismo fiscale. A tal fine, si potrebbe istituire una apposita Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità in sostanza con compiti analoghi a quelli assegnati dallo schema di decreto legislativo alla Commissione nazionale, coerente e correlata, ma distinta da questa con la possibilità eventuale di sottoscrivere protocolli per scambi e sinergie.

1. Il ranking dei Comuni

1.1 Obiettivo: misurare la performance dei Comuni in modo oggettivo e quantificabile, tanto da permetterne una classificazione.

1.2 Distinzione: un Comune è formato da un Vertice politico che guida una macchina amministrativa ( diretta da un Direttore Generale o da un Segretario/Direttore generale, o, in alcuni casi, da un gruppo di dirigenti apicali): la performance del Vertice politico ha una sua consolidata forma di valutazione rappresentata dalle elezioni: quindi quella di cui stiamo parlando è la performance del Vertice Amministrativo, in quanto soggetto riassuntivo dell’intera macchina subordinata. In realtà, la situazione è più complessa in quanto:

a) il Vertice politico influenza potentemente il Vertice Amministrativo, orientando, attraverso gli Assessori, l’azione gestionale, e determinando, attraverso l’allocazione delle risorse di bilancio, l’effettivo livello di raggiungimento di qualunque performance (e su questo terreno anche il Decreto lascia margini di ambiguità);

b) raramente il Vertice politico definisce esplicitamente gli obiettivi del Vertice amministrativo (e di conseguenza dell’intera dirigenza): ne consegue che il PEG (e il piano degli obiettivi o “ciclo della performance” come ama dire il Ministro) è, molto spesso, una noiosa elencazione dei programmi di lavoro della dirigenza comunale ai vari livelli: programmi che sono centrati sul quotidiano dei dirigenti, sono in genere perseguibili senza sforzo particolare, raramente correlati alle esigenze, almeno quelle più immediate, dell’utenza, rarissimamente misurabili.

Occorre, perciò, aiutare il Vertice politico dei Comuni a definire un sistema di dimensioni e parametri oggettivi e misurabili sui quali giudicare la loro macchina amministrativa. Il sistema delle dimensioni, parametri e indicatori deve essere elaborato in sede tecnica e, ad esempio, convalidato da un gruppo di Sindaci rappresentativi di diverse realtà, affiancati al Vertice dell’ANCI, per formare un “nocciolo duro”, non esaustivo ma sempre implementabile a livello locale, degli “obiettivi dei Comuni”. Spetterà ai singoli Sindaci, nelle loro realtà, aggiungere altri obiettivi a questi, e, soprattutto, attribuire loro pesi relativi diversi in funzione delle realtà comunali; spetterà ai vertici amministrativi l’articolazione del sistema locale di valutazione per singola area.

Un Comune chiamato ad ospitare l’EXPO avrà obiettivi del tutto dissimili da quelli di un Comune che fronteggia una emergenza ambientale o sociale o finanziaria: il nocciolo dei parametri di base servirà a confrontare i Comuni tra loro, anche al fine di fissare le risorse spettanti all’incentivazione e valutare i vertici amministrativi di ciascuno.

Qualunque scelta di parametri a livello nazionale potrà, in futuro, essere modificata e integrata dalla costituenda Commissione ANCI per la valutazione, la quale dovrà tarare adeguatamente significatività, misurabilità ed efficacia di ogni set nazionale. In attesa del definitivo chiarimento normativo su questo organo, è bene dedicarsi fin d’ora ad un primo gruppo di dimensioni e parametri esemplificativi.

1.3 Un primo set di dimensioni e parametri. Prima di definire un set di dimensioni e parametri è necessario smarcarsi dal mito dell’onnicomprensività: ogni elenco sarà sempre parziale, la moltiplicazione dei parametri potrebbe renderne problematica la nascita e complessa la implementazione. Appare ragionevole scommettere su 10/15 dimensioni corredate dai relativi parametri misurabili oggettivamente, e capaci di costituire il “nocciolo duro” di cui si parlava nel precedente paragrafo. Da queste dimensioni devono essere escluse (concetto chiaro agli addetti ai lavori, non all’opinione pubblica) quelle (la sicurezza ad esempio) che dipendono in misura minima dai Comuni in quanto macchine amministrative, sebbene un successo in materia possa essere determinante per il successo elettorale del Sindaco: ma questa, come si è visto, è un’altra storia.

In questa seconda edizione del testo abbiamo provato a formulare una ipotesi, certo perfettibile ,ma completa, di dimensioni, parametri e indicatori.

L’ipotesi, contenuta nell’allegato 1, è stata formulata sulla base delle seguenti assunzioni:

1. le dimensioni debbono consentire il confronto dei Comuni capoluogo di Provincia, o di equivalente popolazione: sono esplicitamente escluse le dimensioni che, rilevanti in uno specifico contesto, non rivestono carattere di generalità;

2. in generale si sono scelti parametri che dipendono, per il loro andamento, da scelte manageriali; si sono esclusi, perciò, parametri anche molto significativi (volume degli investimenti, ad esempio) che dipendono in misura prevalente da scelte politiche o da oggettivi limiti finanziari del territorio; cionondimeno, si sono inseriti anche parametri che dipendono solo marginalmente da scelte o comportamenti manageriali (es quelli che riguardano i trasporti o l’illuminazione pubblica, quasi sempre esternalizzati), sia perché esiste per la dirigenza pubblica la leva dei contratti di servizio…sia perché non inserire questi parametri nella valutazione delle Città…farebbe un po’ ridere;

3. Compare, spesso, la dizione “customer satisfaction”: sotto questa definizione si intende un gruppo di rilevazioni telefoniche che ANCI dovrebbe attivare su scala nazionale, con un onere molto contenuto per le Città, per misurare l’unica quantità realmente confrontabile: il gradimento dei cittadini per il servizio reso dalla dimensione oggetto di valutazione;

4. i parametri sono pesati (da 1 a 6) in funzione della nostra percezione della loro importanza specifica per una valutazione equilibrata (ovviamente, ad avviso degli estensori, sottoposto a verifica dell’istituenda Commissione nazionale ANCI);

5. i valori sono variabili da 0 a 2 sulla base della media di ciascun indicatore (peggio = 0; intorno =1 ;meglio =2) con possibili varianze (pesate 1 in + o in -) per i trend, quando disponibili)

E’ opportuno che, tutti i settori comunali interessati a dimensioni di servizio al cittadino conseguano, in un arco di tempo ragionevole (3/5 anni), la certificazione di qualità secondo la metodologia ISO 9001 al fine di garantire alla clientela un livello elevato e coerente, fra tutti i comuni aderenti, di procedure operative su tutto il territorio nazionale.

1.4 Il lavoro da fare. Su questo punto, il lavoro da fare, in sede tecnica è:

a) correggere integrare e, alla fine, varare l’elenco provvisorio delle dimensioni e dei parametri;

b) definire i meccanismi di ranking dei Comuni per ciascuna dimensione e globali (ad esempio su 4 fasce: eccellente buono migliorabile molto migliorabile) in modo da orientare sia la politica di distribuzione tra i Comuni delle risorse incentivanti, sia i correttivi settoriali per ciascuna amministrazione. La classificazione in fasce dei risultati del ranking potrà essere fatta in sede tecnica solo dopo aver calcolato i valori degli indicatori per un significativo numero di Comuni.

2. Il sistema di valutazione della performance: la valutazione della dirigenza (e delle P.O.).

2.1 Una premessa. Negli Enti locali non si può limitare la valutazione della dirigenza alla valutazione dei risultati. La retribuzione del dirigente è formata da retribuzione di posizione (che dipende dalla responsabilità, dal rischio e dalla professionalità: tale voce retributiva appare essere la più importante e la sua valutazione si effettua con la misura del peso della posizione, metodo Hay o assimilati, ed un correttivo che tenga conto del grado di copertura della posizione stessa) e da retribuzione di risultato: solo quest’ultima dipende dal sistema sul quale abbiamo finora ragionato, e solo di quest’ultima parleremo, non senza aver prima evidenziato che a Torino, la variabilità della retribuzione di posizione, su 13 fasce, sta nel rapporto tra 1 e 5, mentre quella di risultato è fissata nel valore massimo del 50% della retribuzione di posizione, con un tasso di variabilità fra 30 e 50.In altri termini, la vera gestione delle risorse dirigenziali (come nel privato!) dipende dalla responsabilità e non dalla performance annuale. Il Decreto parla solo di premio per risultati, oggettivamente esagerandone la portata (la voce non è neppure pensionabile), ma di questo dobbiamo parlare. Ciò non toglie che una metodologia nazionale di pesatura delle posizioni, non irrigidita da alcuna norma, ma oggetto di libera adesione, sarebbe auspicabile.

2.2 Un sistema di valutazione della performance è formato da

A) ranking dei Comuni in fasce, sulla base di dimensioni nazionali, sulle quali ci siamo soffermati finora; da questo si deduce il coefficiente generale, sul quale si fondano:

- il calcolo delle risorse incentivanti disponibili per il Comune in base al CCNL;

- la valutazione del Vertice Amministrativo sottoposta a verifica del Sindaco (almeno in parte).

B) la valutazione dei dirigenti che sarà effettuata dal Vertice Amministrativo (Direttore Generale/Segretario Generale), sulla base dei seguenti valori, ricompresi nel sistema di valutazione della performance:

- ranking nazionale della dimensione che interessa il Dirigente (con peso decrescente dai vertici divisionali sino ai Dirigenti non apicali e alle P.O.);

- valutazione dei parametri/indicatori di area selezionati a livello cittadino;

- valutazione del grado di conseguimento degli obiettivi di PEG (rapportati, ovunque possibile, al sistema degli indicatori);

- valutazione dei comportamenti organizzativi.

Tale sistema di valutazione sarà sottoposto ad approvazione dell’organismo indipendente di valutazione (OIV) e, eventualmente, a audit della Commissione Nazionale.

(N.B.: l’apporto dell’OIV è essenziale per assicurare coerenza del sistema e affidabilità dei valori, e, se del caso, per consentire appello avverso valutazioni non condivise. L’OIV non deve sostituire il Vertice Amministrativo nella funzione di valutazione, a meno che il Comune abdichi consapevolmente alla propria autonomia direzionale, ossia al giudizio motivato sui risultati soggettivamente raggiunti e sui comportamenti della Dirigenza).

2.3 Un esempio (in cui si ipotizza ugual peso per indicatori/obiettivi di PEG e giudizio sui comportamenti organizzativi) è contenuto nell’allegato 2.

Più si scende lungo la scala gerarchica, meno deve essere rigido il collegamento della performance del singolo a quella globale dell’amministrazione.

Essenziale, in altri termini è (ma lo sottolinea anche il decreto governativo) che non ci sia una traduzione meccanica delle dimensioni generali sull’incentivazione dei dirigenti: esse determinano la grandezza della torta: ma il conseguimento degli obiettivi di PEG e dei risultati previsti dagli indicatori di area e la valutazione sui comportamenti organizzativi determinano l’ampiezza della fetta.

L’obiettivo cui dobbiamo tendere è definire, fissate le dimensioni generali, in modo chiaro e non rigido, l’intreccio tra questa, la valutazione del Vertice e la valutazione del singolo dirigente, che si è cercato di esemplificare, giungendo ad una metodologia condivisa e generalizzabile.

2.4 Gli altri livelli:

a) Come si è detto per le PO e le AP si possono sostanzialmente adottare le stesse logiche adottate per la dirigenza ;

b) per il restante personale, appare doveroso legare il volume complessivo delle risorse alle dimensioni generali e, ovunque possibile e realistico, anche agli obiettivi di PEG dei dirigenti e/o delle PO/AP preposte; in materia è teoricamente possibile l’assegnazione di obiettivi individuali a tutto il personale: l’esperienza insegna che ciò è possibile solo per pochissimi elementi: su questa difficoltà bisognerà ancora intervenire attenuando la formulazione rigida del decreto. E’ molto più rilevante, in termini relativi, il giudizio sul comportamento organizzativo, ossia sull’apporto di ogni soggetto al risultato generale: sottovalutare questo aspetto produrrebbe, con ogni probabilità, rischiose conseguenze di appiattimento neoegualitario, in nome delle dimensioni generali, certo non voluto dal legislatore né da questa nota.