PARERE RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO SULLE SOMME NON LIQUIDATE FONDO SALARIO ACCESSORIO

Il dubbio interpretativo esposto con la nota in oggetto è relativo alla necessità o meno di inserire nel limite 2010 richiamato dall’art. 9 comma 2bis del decreto legge 78/2010 convertito nella legge 122/2010 le somme non utilizzate Fondo anno precedente, come definite dall’art. 88 comma 5 del Ccnl 16 ottobre 2008 del personale non dirigente del comparto Università.

In relazione a tale dubbio interpretativo lo scrivente Ufficio rileva che tali poste costituiscono un mero trasferimento temporale di spesa di somme già in precedenza certificate, ancorché non utilizzate. Le somme di cui trattasi non costituiscono pertanto incremento di spesa da assoggettare al limite di cui al citato art. 9 comma 2bis e quindi non rilevano ai fini dello stesso in quanto esterne alla volontà di calmierazione chiaramente sottesa dal legislatore.

Dal punto di vista applicativo si raccomanda il massimo rigore nell’applicazione e nella verifica dell’istituto previsto dall’art. 88 comma 5 del Ccnl 16 ottobre 2008. Si raccomanda in particolare:

a. di considerare allo scopo unicamente le somme definitivamente non utilizzate Fondo anno precedente come certificato (a titolo esemplificativo non possono essere considerate somme definitivamente non utilizzate somme per le quali, per qualsivoglia ragione, anche di contenzioso, l’Amministrazione non abbia certezza giuridica di definitivo mancato utilizzo);

b. di considerare allo scopo unicamente le poste che emergono da una formale ricognizione amministrativa volta a confrontare le poste autorizzate nel Fondo a suo tempo certificato con le somme compiutamente utilizzate a valle dello stesso, quali emergono dalle scritture contabili dell’Amministrazione;

c. di depurare le somme come identificate al punto precedente delle quote che la normativa espressamente vieta di riportare al Fondo dell’anno successivo (es. i risparmi realizzati a fronte dei primi 10 giorni di malattia del dipendente ex art. 71 L. 133/2008 o i risparmi realizzati in applicazione del citato art. 9 del DL 78 come la mancata valorizzazione economica delle progressioni utili unicamente a fini giuridici e previdenziali);

d. di considerare le somme non utilizzate Fondo anno precedente così valorizzate come una risorsa a carattere strettamente variabile resa disponibile nell’ambito del Fondo anno corrente in applicazione dell’art. 88 c. 5 Ccnl 16 ottobre 2008, con espresso divieto quindi di utilizzare tali importi per programmare impieghi fissi e continuativi.

Tutto ciò premesso, in definitiva, si raccomanda di trattare l’istituto delle “Somme definitivamente non utilizzate anno precedente” nella corretta contabilità (e relativa certificazione) del Fondo per il personale non dirigente del Comparto Università.

Unicamente ai fini della verifica del rispetto del limite 2010 - come identificato dall’art. 9 comma 2bis del decreto legge 78 citato e della conseguente decurtazione delle somme eventualmente eccedenti – si ritiene che le economie come sopra delimitate non vadano considerate nei relativi conteggi sia con riferimento alla quantificazione del “limite 2010” sia con riferimento alla quantificazione dell’ammontare del Fondo anno corrente posto a confronto con quel limite.

DECRETO-LEGGE 10 ottobre 2012, n. 174. Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012. (12G0196) (GU n. 237 del 10-10-2012)

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d) l'articolo 147 è sostituito dai seguenti: 

«Art. 147. - (Tipologia dei controlli interni). 

1.       Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. 

2.       Il sistema di controllo interno è diretto a: 

a)      verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati; 

b)      valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti; 

c)       garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno, mediante l'attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario, nonché l'attività di controllo da parte dei responsabili dei servizi;

d)      verificare, attraverso l'affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi e obiettivi gestionali, anche in riferimento all'articolo 170, comma 6, la redazione del bilancio consolidato, l'efficacia, l'efficienza e l'economicità degli organismi gestionali esterni dell'ente; 

e)      garantire il controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l'impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti esterni e interni dell'ente. 

3.       Le lettere d) ed e) del comma 2 si applicano solo agli enti locali con popolazione superiore a 10.000 abitanti. 

4.       Nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, gli enti locali disciplinano il sistema dei controlli interni secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, e successive modificazioni. Partecipano all'organizzazione del sistema dei controlli interni il segretario dell'ente, il direttore generale, laddove previsto, i responsabili dei servizi e le unità di controllo, laddove istituite. 

5.       Per l'effettuazione dei controlli di cui al comma 1, più enti locali possono istituire uffici unici, mediante una convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento. 

Art. 147-bis. - (Controllo di regolarità amministrativa e contabile).

1.       Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. E' inoltre effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria.

2.       Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente, sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, gli atti di accertamento di entrata, gli atti di liquidazione della spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento. 

3.       Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale.

Art. 147-ter. - (Controllo strategico).

1.       Per verificare lo stato di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal Consiglio, l'ente locale con popolazione superiore a 10.000 abitanti definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, metodologie di controllo strategico finalizzate alla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici. L'ente locale con popolazione superiore a 10.000 abitanti può esercitare in forma associata la funzione di controllo strategico. 

2.       L'unità preposta al controllo strategico elabora rapporti periodici, da sottoporre all'organo esecutivo e al consiglio per la successiva predisposizione di deliberazioni consiliari di ricognizione dei programmi, secondo modalità da definire con il regolamento di contabilità dell'ente in base a quanto previsto dallo statuto.

Art. 147-quater. - (Controlli sulle società partecipate). 

1.       L'ente locale definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società partecipate dallo stesso ente locale. Tali controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell'ente locale, che ne sono responsabili. 

2.       Per l'attuazione di quanto previsto al comma 1, l'amministrazione definisce preventivamente, in riferimento all'articolo 170, comma 6, gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo standard qualitativi e quantitativi, e organizza un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l'ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa delle società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica. 

3.       Sulla base delle informazioni di cui al comma 2, l'ente locale effettua il monitoraggio periodico sull'andamento delle società partecipate, analizza gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individua le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente.

4.       I risultati complessivi della gestione dell'ente locale e delle aziende partecipate sono rilevati mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica.

5.       Le disposizioni del presente articolo si applicano agli enti locali con popolazione superiore a 10.000 abitanti. 

Art. 147-quinquies. - (Controllo sugli equilibri finanziari).

1.       Il controllo sugli equilibri finanziari è svolto sotto la direzione e il coordinamento del responsabile del servizio finanziario e mediante la vigilanza dell'organo di revisione, prevedendo il coinvolgimento attivo degli organi di governo, del direttore generale, ove previsto, del segretario e dei responsabili dei servizi, secondo le rispettive responsabilità. 

2.       Il controllo sugli equilibri finanziari è disciplinato nel regolamento di contabilità dell'ente ed è svolto nel rispetto delle disposizioni dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, e delle norme che regolano il concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, nonché delle norme di attuazione dell'articolo 81 della Costituzione. 

3.       Il controllo sugli equilibri finanziari implica anche la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell'ente in relazione all'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni.»; 

PATTO DI STABILITA' COMUNI SOTTO I 5.000 ABITANTI - Deliberazione Corte dei Conti Sez. Autonomie n. 6 /SEZAUT/2012/QMIG

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“I Comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti, che dall’anno 2013 saranno chiamati ad osservare, in virtù dell’art. 16, comma 31, del D.L. n. 138/2011, le regole del Patto di stabilità interno, sono suscettibili di incorrere nel divieto di assunzioni
previsto dal comma 4 dell’art. 76 del D.L. n. 112/2008 soltanto a decorrere dall’anno 2014, in quanto la valenza chiaramente sanzionatoria del divieto, ricollegabile alla inosservanza dei vincoli stabiliti col Patto di stabilità, restringe l’ambito soggettivo di operatività della disposizione ai soli enti connotati dalla esistenza di un pregresso vincolo obbligatorio, in forza del quale, gli stessi, possono essere chiamati a rispondere dell’inadempimento ad essi imputabile”.
“L’assenza di specifiche disposizioni di diritto intertemporale in ordine all’applicazione dei nuovi vincoli alla spesa di personale, quali derivano dall’estensione della disciplina del Patto di stabilità interno ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, non consente di legittimare interpretazioni additive o derogatorie dell’art. 76, comma 7, del D.L. n 112/2008 e successive modificazioni, sussistendo margini organizzativi idonei a colmare eventuali deficit di competenze tecniche o amministrative, legati all’inadeguatezza degli organici o alla insufficienza di risorse economiche dei Comuni di più ridotte dimensioni, che avrebbero potuto pregiudicare il compiuto assolvimento dei servizi e delle funzioni fondamentali che la Costituzione demanda agli enti locali”.

Riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni - DECRETO-LEGGE 6 LUGLIO 2012, N. 95

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Art. 2. Riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni

1. Gli uffici dirigenziali e le dotazioni organiche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni ed integrazioni sono ridotti, con le modalità previste dal comma 5, nella seguente misura:

a) gli uffici dirigenziali, di livello generale e di livello non generale e le relative dotazioni organiche, in misura non inferiore, per entrambe le tipologie di uffici e per ciascuna dotazione, al 20 per cento di quelli esistenti;
b) le dotazioni organiche del personale non dirigenziale, apportando un ulteriore riduzione non inferiore al 10 per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti di organico di tale personale. Per gli enti di ricerca la riduzione di cui alla presente lettera si riferisce alle dotazioni organiche del personale non dirigenziale, esclusi i ricercatori ed i tecnologi.

2. Le riduzioni di cui alle lettere a) e b) del comma 1 si applicano agli uffici e alle dotazioni organiche risultanti a seguito dell'applicazione dell'articolo 1, comma 3, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 per le amministrazioni destinatarie; per le restanti amministrazioni si prendono a riferimento gli uffici e le dotazioni previsti dalla normativa vigente.

3. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della difesa, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, il totale generale degli organici delle forze armate è ridotto in misura non inferiore al 10 per cento. Con il predetto decreto è rideterminata la ripartizione dei volumi organici di cui all’articolo 799 del decreto legislativo n. 66 del 2010. Al personale in eccedenza si applicano le disposizioni di cui al comma 11 lettere da a) a d) del presente articolo; il predetto personale, ove non riassorbibile in base alle predette disposizioni, è collocato in aspettativa per riduzione quadri ai sensi e con le modalità di cui agli articoli 906 e 909, ad eccezione dei commi 4 e 5, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66.

4. Per il comparto scuola e AFAM continuano a trovare applicazione le specifiche discipline di settore.

5. Alle riduzioni di cui al comma 1 si provvede, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare entro il 31 ottobre 2012, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze considerando che le medesime riduzioni possono essere effettuate selettivamente, anche tenendo conto delle specificità delle singole amministrazioni, in misura inferiore alle percentuali ivi previste a condizione che la differenza sia recuperata operando una maggiore riduzione delle rispettive dotazioni organiche di altra amministrazione.

6. Le amministrazioni per le quali non siano stati emanati i provvedimenti di cui al comma 5 entro il 31 ottobre 2012 non possono, a decorrere dalla predetta data, procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi contratto. Fino all'emanazione dei provvedimenti di cui al comma 5 le dotazioni organiche sono provvisoriamente individuate in misura pari ai posti coperti alla data di entrata in vigore del presente decreto; sono fatte salve le procedure concorsuali e di mobilità nonché di conferimento di incarichi ai sensi dell'articolo 19, commi 5-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e le procedure per il rinnovo degli incarichi.

7. Sono escluse dalla riduzione del comma 1 le strutture e il personale del comparto sicurezza e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, il personale amministrativo operante presso gli uffici giudiziari, il personale di magistratura. Sono altresì escluse le amministrazioni interessate dalla riduzione disposta con il decreto-legge 27 giugno 2012, n. 87, recante “Misure urgenti in materia di efficientamento, valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, di razionalizzazione dell’amministrazione economico-finanziaria, nonché misure di rafforzamento del patrimonio delle imprese del settore bancario”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 27 giugno 2012, n. 148, nonché la Presidenza del Consiglio dei Ministri che ha provveduto alla riduzione con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 15 giugno 2012.

8. Per il personale degli enti locali si applicano le disposizioni di cui all’articolo 16, comma 8.

9. Restano ferme le vigenti disposizioni in materia di limitazione delle assunzioni.

10. Entro sei mesi dall’adozione dei provvedimenti di cui al comma 5 le amministrazioni interessate adottano i regolamenti di organizzazione, secondo i rispettivi ordinamenti, applicando misure volte:

a) alla concentrazione dell'esercizio delle funzioni istituzionali, attraverso il riordino delle competenze degli uffici eliminando eventuali duplicazioni;
b) alla riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di controllo;
c) alla rideterminazione della rete periferica su base regionale o interregionale;
d) all'unificazione, anche in sede periferica, delle strutture che svolgono funzioni logistiche e strumentali, compresa la gestione del personale e dei servizi comuni;
e) alla conclusione di appositi accordi tra amministrazioni per l’esercizio unitario delle funzioni di cui alla lettera d), ricorrendo anche a strumenti di innovazione amministrativa e tecnologica e all'utilizzo congiunto delle risorse umane;
f) alla tendenziale eliminazione degli incarichi di cui all’articolo 19, comma 10, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

11. Per le unità di personale eventualmente risultanti in soprannumero all'esito delle riduzioni previste dal comma 1, le amministrazioni, fermo restando per la durata del soprannumero il divieto di assunzioni di personale a qualsiasi titolo, compresi i trattenimenti in servizio, avviano le procedure di cui all’articolo 33 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, adottando, ai fini di quanto previsto dal comma 5 dello stesso articolo 33, le seguenti procedure e misure in ordine di priorità:

a) applicazione, ai lavoratori che risultino in possesso dei requisiti anagrafici e contributivi i quali, ai fini del diritto all'accesso e alla decorrenza del trattamento pensionistico in base alla disciplina vigente prima dell’entrata in vigore dell’articolo 24 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, avrebbero comportato la decorrenza del trattamento medesimo entro il 31 dicembre 2014, dei requisiti anagrafici e di anzianità contributiva nonché del regime delle decorrenze previsti dalla predetta disciplina pensionistica, con conseguente richiesta all'ente di appartenenza della certificazione di tale diritto. Si applica, senza necessità di motivazione, l'articolo 72, comma 11, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Ai fini della liquidazione del trattamento di fine rapporto comunque denominato, per il personale di cui alla presente lettera:

1) che ha maturato i requisiti alla data del 31 dicembre 2011 il trattamento di fine rapporto medesimo sarà corrisposto al momento della maturazione del diritto alla corresponsione dello stesso sulla base di quanto stabilito dall’articolo 1, commi 22 e 23, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148;
2) che matura i requisiti indicati successivamente al 31 dicembre 2011 in ogni caso il trattamento di fine rapporto sarà corrisposto al momento in cui il soggetto avrebbe maturato il diritto alla corresponsione dello stesso secondo le disposizioni dell’articolo 24 del citato decreto-legge n. 201 del 2011 e sulla base di quanto stabilito dall’articolo 1, comma 22, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148;

b) predisposizione, entro il 31 dicembre 2012, di una previsione delle cessazioni di personale in servizio, tenuto conto di quanto previsto dalla lettera a) del presente comma, per verificare i tempi di riassorbimento delle posizioni soprannumerarie;
c) individuazione dei soprannumeri non riassorbibili entro due anni a decorrere dal 1° gennaio 2013, al netto dei collocamenti a riposo di cui alla lettera a);
d) in base alla verifica della compatibilità e coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica e del regime delle assunzioni, in coerenza con la programmazione del fabbisogno, avvio di processi di mobilità guidata, anche intercompartimentale, intesi alla ricollocazione, presso uffici delle amministrazioni di cui al comma 1 che presentino vacanze di organico, del personale non riassorbibile secondo i criteri del collocamento a riposo da disporre secondo la lettera a). I processi di cui alla presente lettera sono disposti, previo esame con le organizzazioni sindacali che deve comunque concludersi entro trenta giorni, mediante uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con i Ministeri competenti e con il Ministro dell'economia e delle finanze. Il personale trasferito mantiene il trattamento economico fondamentale ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento del trasferimento nonché l'inquadramento previdenziale. Nel caso in cui il predetto trattamento economico risulti più elevato rispetto a quello previsto è attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti. Con lo stesso decreto è stabilita un'apposita tabella di corrispondenza tra le qualifiche e le posizioni economiche del personale assegnato;
e) definizione, previo esame con le organizzazioni sindacali che deve comunque concludersi entro trenta giorni, di criteri e tempi di utilizzo di forme contrattuali a tempo parziale del personale non dirigenziale di cui alla lettera c) che, in relazione alla maggiore anzianità contribuiva, è dichiarato in eccedenza, al netto degli interventi di cui alle lettere precedenti. I contratti a tempo parziale sono definiti in proporzione alle eccedenze, con graduale riassorbimento all’atto delle cessazioni a qualunque titolo ed in ogni caso portando a compensazione i contratti di tempo parziale del restante personale.

12. Per il personale non riassorbibile nei tempi e con le modalità di cui al comma 11, le amministrazioni dichiarano l’esubero, comunque non oltre il 30 giugno 2013. Il periodo di 24 mesi di cui al comma 8 dell’articolo 33 del decreto legislativo n. 165 del 2001 può essere aumentato fino a 48 mesi laddove il personale collocato in disponibilità maturi entro il predetto arco temporale i requisiti per il trattamento pensionistico.

13. La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica avvia un monitoraggio dei posti vacanti presso le amministrazioni pubbliche e redige un elenco, da pubblicare sul relativo sito web. Il personale iscritto negli elenchi di disponibilità può presentare domanda di ricollocazione nei posti di cui al medesimo elenco e le amministrazioni pubbliche sono tenute ad accogliere le suddette domande individuando criteri di scelta nei limiti delle disponibilità in organico, fermo restando il regime delle assunzioni previsto mediante reclutamento. Le amministrazioni che non accolgono le domande di ricollocazione non possono procedere ad assunzioni di personale.

14. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche in caso di eccedenza dichiarata per ragioni funzionali o finanziarie dell’amministrazione.

15. Fino alla conclusione dei processi di riorganizzazione di cui al presente articolo e comunque non oltre il 31 dicembre 2015 sono sospese le modalità di reclutamento previste dall’articolo 28-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

16. Per favorire i processi di mobilità di cui al presente articolo le amministrazioni interessate possono avviare percorsi di formazione nell'ambito delle risorse finanziarie disponibili.

17. Nell’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le parole “fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti di cui all’articolo 9” sono sostituite dalle seguenti: “fatte salve la sola informazione ai sindacati per le determinazioni relative all’organizzazione degli uffici ovvero di esame congiunto per le misure riguardanti i rapporti di lavoro, ove previste nei contratti di cui all’articolo 9”.

18. Nell’articolo 6, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165:

a) le parole “previa consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative” sono sostituite dalle seguenti: “previa informazione, preventiva o successiva, delle organizzazioni sindacali rappresentative ove prevista nei contratti di cui all’articolo 9 ”.
b) dopo il primo periodo, sono inseriti i seguenti: “Nei casi in cui processi di riorganizzazione degli uffici comportano l’individuazione di esuberi o l’avvio di processi di mobilità, al fine di assicurare obiettività e trasparenza, le pubbliche amministrazioni sono tenute a darne informazione, ai sensi dell’articolo 33, alle organizzazioni sindacali rappresentative del settore interessato e ad avviare con le stesse un esame sui criteri per l'individuazione degli esuberi o sulle modalità per i processi di mobilità. Decorsi trenta giorni dall'avvio dell'esame, in assenza dell'individuazione di criteri e modalità condivisi, la pubblica amministrazione procede alla dichiarazione di esubero e alla messa in mobilità”.

19. Nelle more della disciplina contrattuale successiva all’entrata in vigore del presente decreto è comunque dovuta l’informazione alle organizzazioni sindacali su tutte le materie oggetto di partecipazione sindacale previste dai vigenti contratti collettivi.

20. In attuazione del taglio del 20% operato sulle dotazioni organiche dirigenziali di I e II fascia della Presidenza del Consiglio dei ministri, al fine di riorganizzare le strutture della stessa Presidenza sulla base di criteri di economicità e rigoroso contenimento della spesa, gli incarichi di I e II fascia conferiti ai sensi dell'articolo 19, commi 5-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, cessano alla data del 1° ottobre 2012 e non sono rinnovabili, mentre quelli conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo articolo 19 cessano alla scadenza dell'attuale mandato governativo, ovvero se antecedente alla data stabilita nel decreto di conferimento dell'incarico.

INCARICHI A TEMPO DETERMINATO ART. 110, COMMA 1 DEL TUEL - DELIBERA CORTE DEI CONTI SEZAUT/12/2012/INPR

Principi di diritto in riferimento alla disposizione di cui al riscritto comma 6-quater dell’articolo 19 del d.lgs 165/2001, relativa al conferimento degli incarichi dirigenziali con contratto a tempo determinato ex art. 110, comma 1 del TUEL, è norma assunzionale speciale e parzialmente derogatoria rispetto al regime vigente. Gli incarichi conferibili (contingente) con contratto a tempo determinato in applicazione delle percentuali individuate dal riscritto comma 6-quater dell’articolo 19, del d.lgs 165/2001, riguardano solo ed esclusivamente le funzioni dirigenziali; a detti incarichi non si applica la disciplina assunzionale vincolistica prevista dall’articolo 9, comma 28 del d. l. 78/2010; gli enti che intendono conferire detti incarichi (la cui spesa va considerata ai sensi dell’art.1 comma 557 e 562 della L. 296/2006), oltre ad osservare gli obblighi assunzionali (generali) previsti per tutte le pubbliche amministrazioni (richiamati nella presente deliberazione), devono essere in linea con i vincoli di spesa ed assunzionali per gli stessi previsti dalla normativa in vigore; gli incarichi conferibili in applicazione della disposizione derogatoria di cui al terzo periodo del richiamato comma 6–quater relativa all’utilizzo dell’ulteriore percentuale (3%) prevista e quelli rinnovabili per una sola volta entro l’anno 2012 in applicazione delle previsioni del quinto periodo del medesimo comma, non sono soggetti al vincolo finanziario di cui all’articolo 9, comma 28 del d.l. 78/2010 ma, restano comunque soggetti al vincolo assunzionale di cui all’articolo 76, comma 7, primo periodo, seconda parte, del d.l. 112/2008) (entro il limite del 40% della spesa per cessazioni dell’anno precedente.  

ASSUNZIONI FLESSIBILI - Parere della Corte dei Conti a sezioni riunite in sede di controllo n. 11/2012

... le Sezioni Riunite della Corte dei conti, in relazione a quanto prospettato dalla Sezione
regionale per la Lombardia con la deliberazione 36/2011/QIMG, ritengono che:
a) I limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di
lavoro flessibile, introdotti dall'art. 9 comma 28 del DL n. 78 del 31 maggio 2010,
convertito nella legge n. 122 del 30 luglio 2010, così come modificato dall'art. 4,
comma 102, della legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012)
costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di
autonomia territoriale.
Gli enti locali sono tenuti pertanto a conformarsi ai principi suddetti e applicano
direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da
parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative.
b) L’adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare
degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l’espressione della
predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per
le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura
dei rapporti temporanei.
c) Nel solo caso in cui l’applicazione diretta potrebbe impedire l’assolvimento
delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi
per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del
vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come
possibile ambito di adeguamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla
norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati.
d) Resta comunque ferma l’esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo
della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell’esercizio finanziario per
le forme di assunzione temporanea elencate.
A cura della Segreteria delle Sezioni riunite, copia della presente deliberazione e
del relativo allegato sono trasmessi alla Sezione regionale di controllo per il Veneto per
le conseguenti comunicazioni all’ente interessato, nonché alla Sezione delle Autonomie,
alle Sezioni riunite per la Regione siciliana ed alle Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti.

PART TIME - Deliberazione n. 51/2012 Corte dei Conti Lombardia

... Com’è già stato messo in luce da questa Sezione nel precedente parere n.226/2011, l’aumento delle ore lavorative del personale in servizio è sicuramente assimilabile ad una nuova assunzione nel caso in cui il dipendente era stato assunto a tempo parziale ed inoltre “tale interpretazione è suffragata dalla recente nota circolare del dipartimento della Funzione Pubblica, redatta d’intesa con la Ragioneria Generale dello Stato, n. 0046078/2010 del 18 ottobre 2010, nella quale viene precisato che “sono subordinate ad autorizzazione ad assumere anche gli incrementi di part time concernenti il personale che è stato assunto con tale tipologia di contratto.”.
La nota circolare non è diretta agli enti locali ma alle amministrazioni statali e agli enti nazionali, ma contiene una serie di indicazioni di carattere generale che si ricavano dal DL 78/2010, e che si possono considerare alla stregua dei principi generali”.
Naturalmente, se nel Comune di Fontanella ricorresse questa circostanza, l’ente dovrebbe anche verificare la sussistenza dei presupposti per le assunzioni di personale di cui all’art. 76, comma 7, della Legge n. 133/2008, di conversione del decreto-legge n. 112/2008 [1].
Al contrario, si dovrebbe pervenire alla conclusione che la trasformazione dei rapporti di lavoro da tempo parziale a tempo pieno non è assimilabile a nuova assunzione, nel caso in cui i dipendenti siano stati assunti originariamente a tempo pieno e abbiano successivamente avuto una riduzione dell’orario di lavoro. Infatti, come già affermato da questa Sezione nel parere n.873/2010, in tal caso “il Comune può procedere alla modifica del rapporto in questione, a condizione che venga rispettato il parametro di spesa previsto dall’art. 1, co. 562 della l. 27 dicembre 2006, n. 296, che non è stato oggetto di modifica da parte del co. 10 dell’art. 14 del d.l. n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122 (che si è limitato ad abrogare il terzo periodo della norma in questione che prevedeva una specifica possibilità di deroga in materia di assunzioni)”.
Poiché nel quesito non è specificato se i due dipendenti attualmente in servizio a 18 ore settimanali siano state originariamente assunte a tempo pieno (36 ore) o con contratto part-time, il Comune, nell’assumere le proprie determinazioni in merito, potrà fare riferimento alle suddette conclusioni di ordine generale applicandole al caso di specie.
Nel valutare discrezionalmente la possibilità di trasformazione dei contratti da part-time a tempo pieno, l’Amministrazione dovrà considerare non solo i limiti alle assunzioni posti dall’attuale normativa, ma anche il fatto che, ai fini del rispetto del parametro di spesa previsto dall’art. 1, co. 562 della l. finanziaria per il 2007, occorre proiettare la maggiore spesa che l’ente dovrà sostenere, su tutto l’arco temporale interessato.

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[1] È fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente. Per gli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 20 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano l'esercizio delle funzioni fondamentali previste dall'articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42. Ai fini del computo della percentuale di cui al periodo precedente si calcolano le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al precedente periodo non si applica alle società quotate su mercati regolamentari.

DELIBERA DELLA CORTE DEI CONTI A SEZIONI RIUNITE N° 51/2011 - incentivi per specifiche disposizioni di legge del fondo del salario accessorio

Questione di massima di particolare rilevanza, concernente l’ambito applicativo

dell’art. 9, comma 2-bis, del DL 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
1. La questione di massima di particolare rilevanza che viene all’esame delle Sezioni
riunite, sottoposta, ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, dalla Sezione regionale
di controllo per la Regione Lombardia con deliberazione 5 luglio 2011, n. 435/2011/PAR,
a seguito delle richieste di parere del Comune di Besana in Brianza (MB) in data 23
maggio 2011, della Provincia di Mantova in data in data 8 giugno 2011 e del Comune di
Cardano al Campo (VA) in data 31 maggio 2011, consiste nello stabilire se, come
ritenuto dalla stessa Sezione, le risorse che affluiscono ai fondi unici per la contrattazione
decentrata destinate a finanziare specifici incentivi – quali: a) i compensi legati all’attività
di progettazione (art. 92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163); b) i compensi incentivanti per
il recupero dell’ICI (art. 3, comma 57, della 23 dicembre 1996, n. 662 e art. 59, comma 1,
lett. p), del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446); c) i compensi in favore dell’avvocato
comunale/provinciale derivanti da condanna alla spese della controparte (cfr. Sez. contr.
Liguria n. 16 del 16 maggio 2011); d) le indennità di turno del personale della polizia
locale (finanziata con quota dei proventi derivanti da contratti di sponsorizzazione, ex art.
15, comma 1, del Contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) delle Regioni e degli
enti locali 1 aprile 1999, come modificato dall’art. 4, comma 4, del successivo CCNL 5
ottobre 2001) – possano ritenersi escluse dal tetto di cui all’art. 9, comma 2-bis, del DL
31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122
(in base al quale “a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013
l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio
del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui
all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare
il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in
misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. Per quanto riguarda
l’individuazione delle risorse oggetto di tale disposizione, occorre fare riferimento a
quelle destinate al fondo per il finanziamento della contrattazione integrativa determinate
sulla base della normativa contrattuale vigente del comparto di riferimento, ferme
restando le disposizioni legislative già previste in materia, ivi compreso l’art. 67 del DL
n. 112/2008 convertito nella legge n. 133/2008.”).
1.2. La Sezione remittente motiva il proprio assunto interpretativo in considerazione della
peculiarità delle singole citate risorse incentivanti, richiamando altresì i pareri delle
Sezioni regionali di controllo per le Regioni Marche (n. 9 del 24 marzo 2011) e Liguria
(n. 8 del 28 aprile 2011 e n. 16 del 16 maggio 2011), oltre che la circolare della
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome n. 10/133/CR6/C1, paragrafo 1,
lettera C.
In particolare, ad escludere la riconducibilità nell’ambito applicativo del citato art. 9,
comma 2-bis, del DL 31 maggio 2010, n. 78 dei compensi legati all’attività di
progettazione (art. 92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163), secondo la Sezione regionale
rimettente, varrebbe la peculiare qualificazione delle spese in questione quali spese per
investimenti e non invece di personale (cfr. Sez. Autonomie n. 16 del 13 novembre
2009).
Per i compensi incentivanti per il recupero dell’ICI (art. 3, comma 57, della legge 23
dicembre 1996, n. 662 e art. 59,comma 1, lett. p), del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446)
viene sostenuto che detti emolumenti verrebbero corrisposti con fondi che si
autoalimentano, ossia mediante risorse etero finanziate rispetto alle risorse proprie
dell’ente locale, sicché l’esclusione di dette risorse dall’ambito applicativo dell’art. 9,
comma 2-bis, non ridonderebbe in aumenti di spesa a carico dei bilanci delle
amministrazioni locali.
Con riferimento all’esclusione dal tetto di cui all’art. 9, comma 2-bis, citato dei compensi
in favore dell’avvocato comunale/provinciale derivanti da condanna alle spese delle
controparti, la Sezione Lombardia ritiene poi che la ratio della norma statale non sarebbe
comunque vulnerata atteso che non si tratterebbe, anche in questo caso, di somme
incidenti sugli equilibri di bilancio degli enti (cfr., in senso analogo, citata deliberazione
della Sez. contr. Liguria n. 16 del 16 maggio 2011).
Sempre secondo la predetta Sezione di controllo anche i proventi derivanti da contratti di
sponsorizzazione di cui all’art. 15, comma 1, del CCNL degli enti locali 1° aprile 1999,
relativo al quadriennio normativo 1998–2001, e biennio economico 1998–1999, come
modificato dal successivo CCNL del 5 ottobre 2001, dovrebbero ritenersi esclusi dal tetto
di cui all’art. 9, comma 2-bis, in quanto si tratterebbe di risorse sì destinate al Fondo ma
etero finanziate e dunque non incidenti sugli equilibri delle finanze locali (cfr. Sez. contr.
Lombardia n. 1046 del 10 dicembre 2010 e Sez. contr. Piemonte n. 14 dell’11 febbraio
2011).
2. Per affrontare la questione sottoposta dalla Sezione di controllo per la Regione
Lombardia occorre preliminarmente ricostruire il quadro normativo di riferimento in
relazione al quale si colloca l’art. 9, comma 2-bis, del DL 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 del quale si chiede di
chiarire l’esatta latitudine applicativa con specifico riferimento alle risorse sopra indicate.
2.1. Com’è noto, con l’Accordo del 23 luglio 1993 si stabilì che la dinamica degli effetti
economici della contrattazione dovesse essere coerente con i tassi di inflazione
programmata assunti come obiettivo comune, tenendo conto delle politiche concordate
nelle sessioni di politica dei redditi e dell'occupazione, della salvaguardia del potere
d'acquisto delle retribuzioni, delle tendenze generali dell'economia e del mercato del
lavoro, del raffronto competitivo e degli andamenti specifici del settore.
Alla sede di rinnovo per il successivo biennio veniva poi rimesso l’eventuale recupero
della differenza tra l'inflazione programmata e quella effettiva intervenuta nel precedente
biennio, “da valutare anche alla luce delle eventuali variazioni delle ragioni di scambio
del Paese, nonché dall'andamento delle retribuzioni”.
Nei fatti, lo slittamento della stipula dei contratti a biennio ampiamente concluso, quando
ormai le rilevazioni statistiche registravano una più elevata crescita effettiva dei prezzi al
consumo rispetto al tasso di inflazione programmato al quale erano state inizialmente
commisurate le risorse disponibili, ha evidenziato il venire meno dell’elemento di
raccordo, posto alla base della politica dei redditi del luglio 1993, fra dinamica retributiva
(correlata ai tassi di inflazione programmata) e dinamica dei prezzi (da valutare in sede di
rinnovo contrattuale).
Donde la prassi di introdurre o per disposto normativo o per mezzo di direttive dei
Comitati di settore una serie di aggiustamenti (anticipi salariali su futuri recuperi, storno
di risorse destinate alla contrattazione integrativa a favore di trattamenti economici fissi)
che ha finito per rendere ancora più difficoltosa la determinazione delle grandezze
economiche da destinare ai successivi rinnovi contrattuali.
Gli esiti delle verifiche svolte dalla Corte sugli andamenti del costo del personale
pubblico (cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, Relazione 2011 sul
costo del lavoro pubblico, n. 26/2011/CONTR./CL, maggio 2011; Rapporti 2010 e 2011
sul coordinamento della finanza pubblica, maggio 2010 e 2011) nonché in sede di
certificazione delle ipotesi di accordo dei contratti collettivi nazionali di lavoro del
personale pubblico relative hanno confermato la progressiva perdita di efficacia della
contrattazione nazionale di comparto, quale strumento per garantire la concreta attuazione
delle decisioni programmatiche in materia di politica del personale incentrate sul
contenimento della spesa per assicurare una dinamica retributiva coerente con il quadro
macroeconomico di riferimento e gli andamenti di finanza pubblica.
La Corte ha constatato come la spesa per i redditi da lavoro dipendente abbia mostrato,
negli ultimi 15 anni, una dinamica costantemente superiore non solo al tasso di inflazione
programmata, ma anche all’andamento registrato a consuntivo del fenomeno
inflazionistico misurato con gli indicatori utilizzati dall’ISTAT. Notevole si è rivelato,
altresì, lo scostamento tra il quadro previsionale delineato nei documenti di
programmazione e l’effettivo andamento a consuntivo della citata variabile.
L’evidenziato sempre maggior divario tra l’indice delle retribuzioni contrattuali del
personale delle pubbliche amministrazioni (basato sull’applicazione ai dati riferiti ad un
anno di riferimento dei soli incrementi previsti dalla contrattazione nazionale) e quello
relativo alle retribuzioni di fatto percepite dagli interessati ha mostrato come la principale
causa dell’andamento incontrollato e disordinato della spesa di personale e della crescita
retributiva complessiva, svincolata da qualunque riferimento a predeterminati parametri
di compatibilità economica, fosse da imputare pressoché per intero all’andamento della
contrattazione integrativa nei diversi comparti.
Lo stesso raffronto tra i dati contenuti nel conto annuale predisposto dalla Ragioneria
generale dello Stato (cfr. Corte dei conti, Sez. riunite in sede di controllo, Relazione
citata) mostra una crescita significativa delle retribuzioni, pur in una situazione di
sostanziale rinvio della contrattazione nazionale relativa all’intero periodo di riferimento.
Quanto sopra in relazione al progressivo consolidamento di un c.d. sistema a doppio
binario che vede l’utilizzo delle risorse stanziate dalle diverse leggi finanziarie pressoché
esclusivamente per attribuire agli interessati incrementi delle sole voci tabellari, con
rinvio dell’intera disciplina dei trattamenti accessori, numerosi dei quali aventi carattere
fisso e continuativo, e soprattutto della materia relativa alle progressioni di carriera, alla
contrattazione decentrata, finanziata dalle disponibilità accertate, al termine di ciascun
esercizio di riferimento, nei diversi fondi unici di amministrazione.
Invero, tali fondi risultano in concreto alimentati da una molteplicità di fonti, il cui gettito
– legato ad una pluralità di norme legislative e contrattuali, spesso neppure esattamente e
compiutamente censite – risulta di difficile quantificazione stante la problematica
ricostruzione di opportune serie storiche.
In relazione ai singoli comparti di riferimento concorrono ad alimentare i fondi unici:
economie sulle spese di personale conseguenti a riduzioni di organici ed al blocco delle
assunzioni, risparmi derivanti dall’utilizzo del part time, il gettito di particolari voci
retributive spettanti, ad esaurimento, a determinate categorie di personale in occasione del
collocamento a riposo dei destinatari, quota parte dei proventi derivanti da contratti di
sponsorizzazioni o da attività svolta per conto terzi dai singoli enti, percentuali della
minor spesa corrente imputabile ad intervenuti processi di riorganizzazione, quote delle
maggiori entrate imputabili all’accresciuto impegno del personale.
Per gli enti locali, in particolare, l’implementazione del fondo è garantita da un ulteriore
meccanismo che prevede l’appostamento di risorse aggiuntive correlate nella loro entità
al raggiungimento di predeterminati parametri di virtuosità gestionale, sulla cui
significatività la Corte ha più volte manifestato ampie e motivate riserve (v. Corte dei
conti, Sez. riunite in sede di controllo, delibera n. 46/2006).
In sede di contrattazione integrativa le risorse sono state inoltre in minima parte utilizzate
per finanziare istituti volti a premiare la maggior produttività degli interessati dato che
sono in prevalenza destinate ad implementare trattamenti fissi e continuativi, passaggi di
livello retributivo e progressioni di carriera.
Ne deriva che gli effetti della contrattazione integrativa sono destinati in prosieguo a
refluire sulla successiva contrattazione nazionale aumentando la base utilizzata per
calcolare i successivi incrementi percentuali delle basi retributive di riferimento.
Sul punto si può concludere che i ritardi nella stipula della contrattazione, la
disomogeneità delle scelte contrattuali a livello decentrato, la diversa struttura ed il
diverso gettito dei fondi nei diversi enti interessati hanno impedito una quantificazione
preventiva dei reali costi di ciascuna tornata contrattuale evidenziati solo a posteriori dal
diverso andamento delle retribuzioni di fatto, senza possibilità – come si è visto – ,per
mancanza di specifiche rilevazioni e aggregazioni dei dati, di correlare, nei diversi
comparti di contrattazione e all’interno di questi ultimi nei diversi enti, la dinamica
retributiva alle specifiche cause che determinano il fenomeno.
2.3. Il legislatore è più volte intervenuto con appositi rimedi volti a contenere la
complessiva spesa di personale attraverso generalizzati divieti di nuove assunzioni e
obblighi di riduzioni degli organici, senza incidere sulle altre variabili che determinano il
fenomeno (dinamica delle retribuzioni di fatto e addensamento del personale nei diversi
livelli economici di inquadramento).
In effetti analisi più realistiche hanno evidenziato che proprio il meccanismo di
finanziamento dei fondi unici ha in parte vanificato l’efficacia delle predette misure, dato
che, nei fatti, l’unico limite alla crescita complessiva delle retribuzioni si è rivelato
l’andamento dei singoli bilanci degli enti interessati: il sistema, dunque, assicurava
tendenzialmente la copertura della spesa di personale attraverso risparmi, economie di
bilancio o maggiori entrate, ma non riusciva a garantire il controllo della dinamica
retributiva e la compatibilità della stessa con il quadro macroeconomico e con le scelte
programmatiche.
2.4. Successivamente anche alla luce delle osservazioni più volte formulate dalla Corte
dei conti il legislatore è intervenuto sulla dinamica della contrattazione integrativa
introducendo un limite alla crescita dei predetti fondi unici di amministrazione. Si tratta
della previsione di cui all’art. 1, comma 189, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 con la
quale si è inteso cristallizzare l’ammontare dei fondi unici da destinare alla contrattazione
integrativa al livello accertato al termine del 2004 (cfr. anche la circolare RGS n. 28 del
14 giugno 2006).
Successivamente, avendo la citata disposizione del 2005 prodotto di fatto risultati
inferiori alle attese, l’art. 67, comma 5, del DL 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, modificando la disciplina originaria
posta dal citato 1, comma 189, ha previsto una riduzione del 10% dei fondi unici per la
contrattazione integrativa rispetto ai valori riferibili al 2004, sottoponendo inoltre gli esiti
di detta contrattazione, ritenuta causa principale di incontrollati incrementi della spesa di
personale, a controlli più rigorosi, demandando, tra l’altro, alla Corte dei conti il compito
di riferire al Parlamento sull’evoluzione della consistenza dei fondi unici nel rispetto dei
vincoli di finanza pubblica, sulla concreta adozione di criteri improntati alla premialità e
al riconoscimento del merito per l’erogazione di trattamenti accessori nonché sulla
effettiva selettività dei percorsi di carriera del personale.
In tale sistema ordinamentale si colloca l’art. 9, comma 2-bis, del DL 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
2.5. Con apposita circolare n. 0035819 del 15 aprile 2011, concernente l’applicazione
dell’art. 9 in questione, il Ministero dell’economia e delle finanze ha poi chiarito che
l’applicazione dell’art. 9, comma 2-bis, riguarda l’ammontare complessivo delle risorse
per il trattamento accessorio nel cui ambito, in sede di utilizzo, le singole voci retributive
variabili possono incrementarsi o diminuire in relazione alla definizione del contratto
collettivo integrativo ovvero, con riferimento alle remunerazioni dei singoli dipendenti,
anche tenendo conto delle prestazioni effettivamente svolte.
Si tratta, in sostanza, di un limite alla crescita diverso e ulteriore rispetto a quello stabilito
dal comma 1 dello stesso art. 9, che riguarda il trattamento economico dei singoli
dipendenti, con riferimento al trattamento fondamentale e ad alcune componenti del
trattamento accessorio.
2.6. La disposizione di cui all’art. 9, comma 2-bis, citato è dunque inserita in un
complesso di norme volte a perseguire specifici obiettivi di riduzione della spesa
pubblica, in specie quella complessiva del personale attraverso norme di contenimento
della spesa di personale delle pubbliche amministrazioni per modo che la riduzione di tale
tipologia di spesa rappresenti uno specifico obiettivo vincolato di finanza pubblica al cui
rispetto devono concorrere sia gli enti sottoposti al Patto di stabilità che quelli esclusi,
imponendo alle amministrazioni pubbliche uno specifico divieto all’incremento dei fondi
delle risorse decentrate.
2.7. La ratio del citato art. 9, comma 2-bis, del DL 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 è dunque quella di cristallizzare al 2010
il tetto di spesa relativo all’ammontare complessivo delle risorse presenti nei fondi unici
che dovrebbero tendenzialmente essere destinate al trattamento accessorio del personale,
anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
2.8. Si tratta di una norma volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di
personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse,
applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’ente disponga di risorse aggiuntive derivanti
da incrementi di entrata.
Tale norma va infatti raccordata con l’art. 14, comma 9, del DL 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 – modificativo del
comma 7 dell'art. 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.133 – che ha previsto il divieto “agli enti nei
quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia
contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20
per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente”.
Tale disposizione è stata poi ulteriormente modificata dall’art. 1, comma 118, della legge
13 dicembre 2010, n. 220 (“al comma 7 dell'articolo 76 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Per gli enti nei quali
l'incidenza delle spese di personale e` pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti
sono ammesse, in deroga al limite del 20 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi
del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di
personale, le assunzioni per turn-over che consentano l'esercizio delle funzioni
fondamentali previste dall'articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n.
42”).
Analoghe misure è possibile rinvenire nel recente d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149,
recante meccanismi sanzionatori e premiali relativi a Regioni, Province e Comuni, art. 9,
comma 1.
3. Occorre a questo punto esaminare la composizione “delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale” in base alla disciplina prevista nel
CCNL del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali.
In particolare, la disposizione negoziale che viene in rilievo è contenuta nell’art. 15,
comma 1, lett. k), del CCNL del 1° aprile 1999, come integrato dall’art. 4 del CCNL del 5
ottobre 2001; rileva al riguardo anche l’art. 31 del CCNL del comparto delle Regioni e
delle Autonomie locali del 22 gennaio 2004 che effettua la ricognizione di tutte le risorse
oggetto di contrattazione decentrata e che include tutte le risorse finanziarie destinate alla
incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività
comprensive sia di quelle aventi carattere di certezza, stabilità e continuità, sia di quelle
aventi caratteristiche di eventualità e di variabilità, quali, appunto, quelle previste dal
citato art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL del 1° aprile 1999 e cioè di quelle risorse “che
specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione o di risultati del
personale”.
4. Alla luce del quadro normativo di riferimento e della ratio che ne costituisce il
fondamento deve ritenersi che la disposizione di cui al citato art. 9, comma 2-bis, del DL
31 maggio 2010, n. 78 sia disposizione di stretta interpretazione; sicché, in via di
principio, essa non sembra possa ammettere deroghe o esclusioni (cfr. anche Sezione
regionale di controllo per il Veneto n. 285 del 2011) in quanto la regola generale voluta
dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione
integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico.
4.1. Tra quelle individuate dalla Sezione regionale rimettente le sole risorse di
alimentazione dei fondi da ritenere non ricomprese nell’ambito applicativo dell’art. 9,
comma 2-bis, sono solo quelle destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di
soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il
ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il
bilancio dei singoli enti.
Pertanto in tali ipotesi dette risorse alimentano il fondo in senso solo figurativo dato che
esse non sono poi destinate a finanziare gli incentivi spettanti alla generalità del personale
dell’amministrazione pubblica.
4.2. Detta caratteristica ricorre per quelle risorse finalizzate a incentivare prestazioni
poste in essere per la progettazione di opere pubbliche, in quanto in tal caso si tratta
all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali
specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione
pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale
interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti
esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato. Deve
aggiungersi, con specifico riferimento a tale tipologia di prestazione professionale, che
essa afferisca ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti.
4.3. Caratteristiche analoghe presentano le risorse che affluiscono al fondo per
remunerare le prestazioni professionali dell’avvocatura interna (comunale/provinciale), in
quanto, anche in questo caso, si tratta di prestazioni professionali tipiche la cui provvista
all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle
amministrazioni pubbliche.
4.4. Sulla base delle argomentazioni che precedono, tra le risorse di alimentazione del
fondo di cui alla richiesta di parere della Sezione di controllo per la Regione Lombardia
le sole risorse che affluiscono al fondo che siano state destinate a compensare le attività
poste in essere per la progettazione di opere pubbliche e quelle riservate all’erogazione
dei compensi legati agli incentivi per la progettazione e per l’avvocatura interna devono
ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, del DL 31 maggio
2010, n. 78.
4.5. Diversamente le risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell’ICI o da
contratti di sponsorizzazione non si sottraggono alla regola generale sopra indicata, nel
senso cioè che esse devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di
spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art. 9, comma 2-bis, citato, in
quanto, a differenza delle risorse destinate ai progettisti interni e agli avvocati
comunali/provinciali – attività qualificate dalle specifiche caratteristiche sopra ricordate –
sono potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo
svolgimento della contrattazione integrativa.
4.6. Alla luce di quanto precede deve aggiungersi che, ai fini del calcolo del tetto di spesa
cui fa riferimento il vincolo di cui al citato art. 9, comma 2-bis, e cioè per stabilire se
l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio
del personale non superi il corrispondente importo dell’anno 2010, occorrerà sterilizzare,
non includendole nel computo dell’importo 2010, le risorse destinate a dette finalità, vale
a dire progettazione interna e prestazioni professionali dell’avvocatura interna; con tale
accortezza sarà così possibile evitare effetti distorsivi nell’applicazione della norma,
come ad esempio nel caso in cui un ente, nel 2010, abbia destinato consistenti risorse a
dette finalità, con ciò elevando in modo improprio il tetto delle risorse complessive
destinabili alla contrattazione integrativa.
P.Q.M.
tra le risorse incentivanti indicate dalla Sezione di controllo per la Regione Lombardia
che ha formulato la questione deferita solo quelle destinate a remunerare prestazioni
professionali per la progettazione di opere pubbliche e quelle dell’avvocatura interna
devono ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, del DL 31
maggio 2010, n. 78.

Spesa del personale e partecipate

E' arrivata la prima interpretazione, estensiva, sul corretto calcolo del rapporto tra
spese di personale e spese correnti per gli enti locali dopo che il Dl 98/2011 ha
richiesto l'inserimento dei valori delle società partecipate. Una percentuale al di
sopra del 40% impedisce qualsiasi tipologia di assunzione. La Corte dei conti della
Lombardia con la deliberazione n. 479/2011 ha affrontato il nodo della tipologia di
società coinvolte nel calcolo circoscrivendo il perimetro del consolidamento. Sono
oggetto della norma tutte le società controllate da enti locali che siano titolari di
affidamenti diretti di servizi pubblici locali a rilevanza economica, oppure che
svolgano servizi pubblici locali privi di rilevanza economica (a prescindere
dall'affidamento diretto), oppure che svolgano attività strumentali (anch'esse a
prescindere dall'affidamento diretto). Il problema posto dal Comune di Osio Sotto
mirava anche a puntualizzare un aspetto incerto, ovvero se l'obbligo di calcolo
complessivo è da intendersi riferito alle sole spese del personale sostenute dalla
partecipata per i centri di costo relativi ai servizi gestiti in house o anche agli altri
servizi gestiti dalla stessa in forma autonoma. Non è infatti raro che le società, una
volta costituite, forniscano attività anche per il libero mercato. La conclusione è quella
a maggior tutela dei conti della finanza pubblica. L'attività di una società interamente
partecipata sia essa affidataria diretta di servizi pubblici locali a rilevanza economica,
o svolga servizi pubblici locali privi di tale rilevanza o attività strumentali - è imputata
nel suo complesso all'ente locale socio totalitario anche in relazione ai centri di costo
(e relativi servizi) "autonomi". Si attendono ora istruzioni sulle modalità di
trasformazione dei dati contabili delle società nei dati finanziari degli enti.
Gianluca Bretagna - Il Sole 24Ore

Incentivi e fondo decentrato

Matura responsabilità amministrativa in capo al dirigente che si liquida direttamente

le incentivazioni per il maggiore gettito derivante dalla lotta all'evasione Ici senza che

queste risorse siano state inserite nel fondo per la contrattazione decentrata della

dirigenza. È questo l'innovativo principio fissato dalla Corte dei conti della Puglia

(presidente Schlitzer e relatore Glinianski) con la sentenza n. 1066 del 20 settembre.

La sanzione è stata irrogata nella misura ridotta del 50% del compenso percepito in

ragione dell'utilitas comunque conseguita dall'ente a seguito dell'attività svolta dal

dirigente. L'importanza della sentenza è accresciuta dalla considerazione che i

principi in essa contenuti possono essere estesi a tutti i compensi previsti da

specifiche norme di legge, come l'incentivazione della realizzazione di opere

pubbliche, quello per i contenziosi vinti dagli avvocati dirigenti dell'ente eccetera. In

questo modo si sanziona un comportamento assai diffuso nelle pubbliche

amministrazioni, nonostante il testo unico sul lavoro pubblico, già nel 1993, abbia

stabilito che tutti i compensi ai dirigenti e ai dipendenti devono essere erogati

tramite il fondo per le risorse decentrate ed essere oggetto di contrattazione. In

contestazione non sono stati né la legittimità del compenso né la partecipazione del

dirigente, in quanto il legislatore e il contratto nazionale lo prevedono espressamente.

Il fatto che il Comune nel proprio Peg (strumento peraltro palesemente inadatto a

contenere scelte di questo tipo) avesse previsto l'erogazione diretta di questo

compenso non vale come esimente dalla maturazione di responsabilità: queste scelte

non hanno infatti «forza derogatoria delle disposizioni contrattuali, unica fonte

legittimata a disciplinare la materia è il contratto collettivo che impone che al

finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato dei dirigenti si provvede

mediante l'utilizzo, tra l'altro, anche delle risorse che specifiche disposizioni di legge

finalizzano all'incentivazione di prestazioni o risultati raggiunti…( articolo 37 del

contratto nazionale del 10 aprile 1996) e che a tal fine sono utilizzate le risorse che

specifiche disposizioni di legge finalizzano all'incentivazione della dirigenza (articolo

26 del contratto nazionale del 23 dicembre 1999)». La sentenza rileva che la ratio

della disposizione con cui si richiede l'inserimento nel fondo di queste voci è quella di

consentire alle amministrazioni di effettuare «una preliminare valutazione della loro

incidenza sulla retribuzione di risultato spettante al dirigente interessato».

di Arturo Bianco – Il Sole 24Ore

Assunzione dirigenti a termine

Quando la mano destra non sa quello che fa la sinistra: devono essere così

sintetizzate le indicazioni contraddittorie dettate nei giorni scorsi in materia di

assunzioni a tempo determinato di dirigenti. Viene aumentata dal Dlgs n. 141/ 2011 –

pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 22 agosto – la possibilità di assumere dirigenti

e responsabili a tempo determinato. Ma poi, questa norma viene smentita di fatto

dalle limitazioni imposte, ad appena una settimana di distanza, dal parere delle sezioni

riunite di controllo della Corte dei conti n. 46. Senza dimenticare che, al contrario,

poche settimane prima, il 9 agosto, la sezione di controllo della magistratura contabile

del Lazio aveva ampliato la possibilità di effettuare queste assunzioni. Il fatto che

dalle norme e dalle interpretazioni più autorevoli arrivino conclusioni opposte, crea

ovviamente sconcerto negli operatori. Ma soprattutto si determinano condizioni di

incertezza, di difficoltà spesso non sostenibili e, comunque, di stallo nelle attività

amministrative. Il Dlgs n. 141/2011, conosciuto come «correttivo della legge

Brunetta», accogliendo parzialmente le richieste delle associazioni degli enti locali, ha

portato, negli enti giudicati virtuosi in base alle disposizioni dettate dal Dl n. 98/2011,

al 18% della dotazione organica le assunzioni a tempo determinato di dirigenti e

responsabili per la copertura di posti vacanti. Una possibilità che tutte le altre Pa

continua a essere limitata all'8%, cui nello Stato si deve aggiungere il 10% per i

dirigenti generali. Nella stessa direzione di ampliamento di queste possibilità va il

parere della magistratura contabile del Lazio n. 47/ 2011, che esclude da questi limiti

le assunzioni di dirigenti e responsabili a tempo determinato effettuate tramite

concorso pubblico e che estende la base di calcolo su cui effettuare il conteggio delle

assunzioni di queste figure per posti extra dotazione organica. Il parere n. 46 delle

sezioni riunite di controllo della Corte dei conti, mutando parzialmente i propri

orientamenti e smentendo le indicazioni del dipartimento della Funzione pubblica, ha

incluso per gli enti locali soggetti al patto di stabilità gli oneri per tutte le assunzioni a

tempo determinato entro il tetto della spesa consentita per finanziare le assunzioni a

tempo indeterminato (si veda Il Sole 24 Ore del 6 e del 7 settembre). Cioè entro il

20% della spesa del personale cessato nell'anno precedente.

Il parere ha escluso da tale vincolo solo le assunzioni necessarie all'erogazione di

servizi essenziali e infungibili e le massime urgenze. E vanifica nei fatti, quanto meno

per la gran parte dei Comuni e delle Province, la possibilità di dare corso ad assunzioni

di dirigenti, visti i ridottissimi margini previsti per la copertura dei relativi oneri. Non

vi sono dubbi sull'applicazione di questo vincolo alle assunzioni dei dirigenti e dei

responsabili a tempo determinato ex articolo 110 del Dlgs n. 267/2000, così come

sulla estensione anche agli uffici di staff degli organi politici. E ciò in quanto il nuovo

tetto opera per tutte le assunzioni flessibili. Sicuramente qualche incarico

dirigenziale potrà rientrare nella necessità di consentire l'erogazione di servizi

essenziali e infungibili, si pensi a quelli di ragioneria, alla polizia locale, ai servizi

sociali eccetera. Ma è evidente l'effetto di drastica limitazione della possibilità di

dare corso alle assunzioni di figure essenziali per il buon funzionamento delle

amministrazioni, non solo nella forma del tempo indeterminato ma anche con rapporti

flessibili, il che determina in molti enti una condizione di non sostenibilità e

probabilmente spingerà qualcuno a forzare oltre misura le deroghe che il parere

consente.

di Arturo Bianco - Il Sole 24Ore